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sábado, 30 de março de 2013

Aspectos jurídicos da disputa entre os Estados pelos royalties do petróleo



Olá amigos do Dizer o Direito,

Tem sido amplamente divulgada, pela imprensa, a disputa política e jurídica envolvendo os Estados do Rio de Janeiro e do Espírito Santo contra os demais pela redivisão dos royalties do petróleo.

Vamos explicar os interessantes aspectos jurídicos envolvendo a questão e a trajetória da aprovação, veto e derrubada do veto referente ao Projeto de Lei n.° 2.565/2011 que, ao final, se transformou na Lei n.° 12.734/2012, a qual prevê a diminuição do percentual de royalties devidos aos Estados produtores de petróleo.

Muitas teses jurídicas estão sendo construídas e você, que acompanha o Dizer o Direito, nunca poderia ficar de fora e deixar de entender o que está ocorrendo.

Projeto de Lei n.° 2.565/2011
No final do ano passado (2012), o Congresso Nacional aprovou o Projeto de Lei n.° 2.565/2011, que visava alterar diversos dispositivos da Lei n.° 9.478/97 (Lei das atividades relativas ao monopólio do petróleo), prevendo uma nova divisão no percentual de royalties do petróleo que cada Município, Estado e a União têm direito no Brasil.

Royalties
Royalties do petróleo são os valores pagos, ao Poder Público, pelas empresas que exploram petróleo no país. Há previsão na própria CF/88 para o pagamento dessas quantias a título de compensação financeira. Veja:
Art. 20 (...) § 1º - É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.

Existe um conceito legal de royalties trazido pelo art. 2º da Lei n.° 12.351/2010. Assim, royalties constituem-se na “compensação financeira devida aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, em função da produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos sob o regime de partilha de produção, nos termos do § 1º do art. 20 da Constituição Federal.

Antiga divisão dos royalties
O regime previsto até então na legislação previa que os Estados nos quais estivessem localizadas as jazidas de petróleo (chamados de “Estados produtores de petróleo”) seriam beneficiados com percentuais maiores que os demais Estados. Assim, por exemplo, Rio de Janeiro e Espírito Santo, locais onde estão presentes as maiores quantidades de petróleo, recebiam, das empresas, percentuais mais elevados a título de royalties pela exploração do petróleo.

Projeto aprovado reduziu o percentual destinado aos entes produtores
O projeto de lei aprovado foi editado com o objetivo de reduzir o percentual destinado aos Estados e Municípios produtores de petróleo e aumentar a participação dos demais Estados e Municípios no recebimento de tais valores.
O art. 3º do projeto aprovado prevê que esta alteração do percentual de royalties atinge, inclusive, os contratos em vigor celebrados entre as empresas e os Estados produtores.

Presidente da República vetou parcialmente o Projeto de Lei
Após ser aprovado, este Projeto de Lei foi encaminhado para receber sanção ou veto da Presidente da República, conforme prevê o art. 66 da CF/88.
A Presidente decidiu vetar o referido art. 3º (que previa a nova redivisão dos royalties), sob o argumento de que a proposição aprovada, ao atingir os contratos de concessão já em vigor, ofendeu a cláusula pétrea contida no art. 5º, XXXVI, da CF/88, segundo a qual a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada. Isso porque os contratos em vigor são atos jurídicos perfeitos, dotados de plena eficácia, constituídos com base na Lei n.° 9.478/97. Além disso, o projeto violou o direito dos entes federados produtores que, com base em tais contratos e no disposto no art. 20, § 1º, da CF/88, fazem jus à participação nos resultados da exploração do petróleo e gás natural.
Houve também o veto do art. 4º por razões que não importam para o momento.

Veto retornou ao Congresso para ser apreciado
Quando um projeto de lei aprovado é vetado, ele retorna ao Poder Legislativo para que seja apreciado pelo Congresso Nacional, em uma sessão conjunta (Deputados Federais e Senadores), dentro de 30 dias a contar de seu recebimento. Para que o veto seja rejeitado (derrubado) pelo Congresso é necessário o voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutínio secreto (§ 4º do art. 66 da CF/88):
§ 4º - O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutínio secreto.

Se o veto não é examinado em 30 dias, as demais proposições ficam sobrestadas
A CF/88 determina que, se o veto não for apreciado pelo Congresso no prazo de 30 dias, ele será colocado na ordem do dia (uma espécie de pauta) da sessão imediata, sobrestadas (suspensas) as demais proposições, até sua votação final (§ 6º do art. 66 da CF/88):
§ 6º Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no § 4º, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final.

Vale ressaltar que, apesar da CF/88 prever que os vetos devem ser apreciados em até 30 dias, este prazo tem sido completamente desrespeitado. Segundo divulgado pela imprensa, existem mais de 3 mil vetos aguardando análise pelo Congresso Nacional, sendo que alguns foram recebidos pelo Poder Legislativo há mais de 10 anos.

Mandado de segurança n.° 31.816
Voltando ao caso específico, o veto foi encaminhado ao Congresso para ser apreciado. As expectativas eram de que, com toda a certeza, o veto seria rejeitado (derrubado), considerando que, com exceção dos Parlamentares do RJ e ES, a quase totalidade dos demais eram favoráveis ao projeto tal qual ele foi aprovado. A apreciação do veto já havia sido até incluída em um regime de urgência na frente das demais matérias e seria votado nos dias seguintes.
Diante deste cenário, o Deputado Federal Alessandro Molon, do Estado do Rio de Janeiro, impetrou mandado de segurança no STF contra o Presidente do Congresso Nacional pedindo que o veto ao projeto de lei dos royalties somente fosse votado após a apreciação de todos os vetos recebidos anteriormente e que se encontravam com seu prazo de discussão e votação vencido.
O impetrante alegava que, se o Congresso Nacional apreciasse o veto ao projeto de lei dos royalties antes de examinar os demais vetos antigos, haveria burla aos §§ 4º e 6º do art. 66 da CF/88 e, consequentemente, violação ao devido processo legislativo.

Decisão monocrática do Min. Luiz Fux
O mandado de segurança foi distribuído e teve como relator sorteado o Min. Luiz Fux que, monocraticamente, em 17/12/2012, deferiu a medida liminar para, inaudita altera pars, determinar à Mesa Diretora do Congresso Nacional que não deliberasse acerca do veto do projeto dos royalties antes que procedesse à análise de todos os vetos pendentes com prazo de análise expirado, em ordem cronológica de recebimento da respectiva comunicação. Em outras palavras, o Ministro determinou que o Congresso Nacional examinasse os vetos na ordem cronológica. Logo, antes de analisar o veto do projeto dos royalties seria necessário votar todos os 3 mil vetos mais antigos que já estavam na Casa.
Cientificado da decisão, o Congresso Nacional até cogitou analisar todos os mais de 3 mil vetos pendentes em um só dia, aprovando todos os demais vetos e só rejeitando o relativo ao projeto dos royalties, mas, diante das dificuldades práticas encontradas, da proximidade com o recesso legislativo e da forte crítica da imprensa, desistiu da ideia.

Agravo regimental
Diante do impasse criado pela decisão do Min. Luiz Fux, foi interposto agravo regimental contra a decisão monocrática, tendo o recurso sido julgado, pelo Plenário da Corte, no dia 27/02/2013. O que foi decidido?

1º ponto:
O Deputado Federal tinha legitimidade para impetrar o mandado de segurança? Este é o instrumento processual adequado para se questionar um ato da Mesa Diretora do Congresso Nacional?
SIM. O Deputado impetrante possui legitimidade ad causam e a via eleita para impugnar o ato foi adequada.
Segundo a jurisprudência do STF, o parlamentar no pleno exercício de mandato eletivo ostenta legitimidade para impetrar mandado de segurança com a finalidade de prevenir atos no processo de aprovação de leis e emendas constitucionais incompatíveis com o processo legislativo constitucional.
Diz-se que o Deputado Federal ou Senador tem o direito público subjetivo de participar de um processo legislativo hígido (devido processo legislativo). Nesse sentido: “O parlamentar tem legitimidade ativa para impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de leis e emendas constitucionais que não se compatibilizam com o processo legislativo constitucional. Legitimidade ativa do parlamentar, apenas.” (STF MS 24642).

2º ponto:
O Congresso Nacional está descumprindo o art. 66, §§ 4º e 6º da CF/88?
SIM. A maioria dos Ministros entendeu que o Congresso Nacional tem descumprido as cláusulas constitucionais que disciplinam a votação dos vetos presidenciais (art. 66, §§ 4º e 6º, da CF/88).
O § 4º do art. 66 da CF/88 traz um prazo peremptório de 30 dias para apreciação do veto. Caso este prazo não seja atendido, o veto deve ser colocado na ordem do dia, sobrestadas as demais proposições até sua votação final. Isso deve ocorrer de forma automática e sem qualquer outra formalidade.
O Min. Teori Zavascki ressaltou, inclusive, que, pela interpretação do § 6º do art. 66, caso o veto não seja apreciado no prazo, ficará sobrestada (suspensa) a análise não apenas dos demais vetos que vierem depois, mas também o exame de todas as demais proposições de competência do Congresso Nacional. Em suma, enquanto não apreciado o veto cujo prazo se expirou, não deve ser votado nada.

3º ponto:
Diante deste descumprimento, foi adequada a decisão liminar de impedir que o Congresso Nacional apreciasse o veto à lei dos royalties antes de ter examinado todos os demais vetos mais antigos? Em outras palavras, a decisão do Min. Fux deveria ser mantida?
NÃO. O Min. Teori Zavascki, cujo voto prevaleceu, afirmou que, em face da inércia parlamentar, existem, nos dias de hoje, mais de 3.000 vetos pendentes de análise, alguns com prazo vencido há cerca de 13 anos. Desse modo, caso houvesse a aplicação rígida dos §§ 4º e 6º do art. 66, com eficácia retroativa, isso significaria um caos para a atuação do Legislativo e causaria insegurança jurídica, considerando que todas as deliberações tomadas pelo Congresso Nacional nos últimos 13 anos poderiam ser invalidadas, eis que aprovadas antes da apreciação dos vetos com prazo vencido.
Assim, segundo o Min. Teori, ainda que, ao final desta ação, seja reconhecida a inconstitucionalidade do procedimento adotado pelo Congresso para apreciar este e os demais vetos, esta declaração deveria ser feita com efeitos ex nunc, ou seja, com eficácia a partir de agora, sem alcançar os atos já praticados.

Resultado: o Plenário do STF, diante da singular gravidade do cenário fático e jurídico da situação em apreço, por maioria, deu provimento ao agravo regimental para revogar a medida liminar anteriormente concedida pelo Min. Luiz Fux
(MS 31816 AgR-MC/DF, red. p/ o acórdão Min. Teori Zavascki, 27/2/2013)

Principais manifestações de cada Ministro:
Revogando a liminar
Confirmando a liminar
Min. Teori: caso houvesse a aplicação rígida dos §§ 4º e 6º do art. 66, com eficácia retroativa, isso significaria um caos para a atuação do Legislativo e enorme insegurança jurídica.
Min. Luiz Fux: considerava inconstitucional a deliberação aleatória dos vetos presidenciais pendentes de análise legislativa.
Min. Cármen Lúcia: entendeu que a manutenção da liminar poderia gerar conjuntura mais gravosa ao Parlamento, à sociedade brasileira e ao Direito.
Min. Marco Aurélio: acompanhou o Min. Fux, ressaltando que a concessão da liminar não implicava o trancamento da pauta do Congresso, mas tão somente que fosse respeitada a ordem cronológica.
Min. Rosa Weber: acentuou, com relação às normas regimentais, que sua eventual afronta caracterizaria matéria interna corporis, não sendo possível de ser apreciada pelo STF.
Min. Celso de Melo: afirmou que havia, no caso, uma típica situação de inconstitucionalidade por omissão, a comprometer a força normativa da Constituição. Mencionou que, ao não apreciar os vetos, o Congresso diminui-se perante o Poder Executivo, transformando os vetos de superáveis e relativos, em absolutos.
Min. Dias Toffoli: afirmou que não vislumbra, da leitura do §6º do art. 66 da CF, que seja imposta uma ordem cronológica de votação dos vetos.
Min. Joaquim Barbosa: acompanhou o Min. Luiz Fux e concordou que se está diante de exemplo da hipertrofia do Poder Executivo, em face da abdicação, pelo Congresso Nacional, de suas prerrogativas.
Min. Ricardo Lewandowski: também entendeu que o § 6º do art. 66 não exige ordem cronológica na apreciação de vetos.

Min. Gilmar Mendes: afirmou que, de igual modo, também não inferia da Constituição a necessidade de observância cronológica.

Veto rejeitado
Com a revogação da liminar, o Congresso Nacional ficou novamente autorizado a apreciar o Projeto de Lei dos royalties, tendo derrubado o veto na madrugada de 06/03/2013.

O que acontece quando o veto presidencial é rejeitado?
Se o veto não for mantido, o projeto (ou a parte dele vetada, em caso de veto parcial) é enviado ao Presidente da República para que ele faça a promulgação da lei (§ 5º do art. 66) no prazo máximo de 48 horas.
Caso o Presidente não promulgue a lei no prazo fixado, o Presidente do Senado a promulgará, e, se este não o fizer em igual prazo, caberá ao Vice-Presidente do Senado fazê-lo (§ 7º).
No caso concreto que estamos analisando, a Presidente da República promulgou a Lei dentro do prazo constitucionalmente fixado.

Lei n.° 12.734/2012
O Projeto aprovado e que alterou as regras de distribuição dos roylaties transformou-se na Lei n.° 12.734/2012, que modificou diversos dispositivos da Lei n.° 9.478/97 (Lei das atividades relativas ao monopólio do petróleo).

As partes da Lei n.° 12.734/2012 foram promulgadas em datas diferentes
Como vimos no início desta explicação, parte da Lei n.° 12.734/2012 foi sancionada e promulgada pela Presidente da República (arts. 1º, 2º e 5º da Lei). Esta parte foi publicada em 30/11/2012. No caso de veto parcial, a publicação ocorre apenas dos dispositivos que não foram vetados. A publicação ocorre da seguinte forma:
Lei n.° 12.734, de 30 de novembro de 2012
Art. 1º Esta Lei dispõe sobre o pagamento e a distribuição dos royalties (...)
Art. 2º A Lei n.° 12.351, de 22 de dezembro de 2010, passa a vigorar com a seguinte (...)
Art. 3º (VETADO).
Art. 4º (VETADO).
Art. 5º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Outra parte da Lei n.° 12.734/2012 foi vetada (arts. 3º e 4º). A parte vetada não é publicada, ficando no aguardo da deliberação do Congresso Nacional sobre o veto. Enquanto os parlamentares não decidem se mantém ou rejeitam o veto, esta parte vetada não é lei e, consequentemente, não produz efeitos.
No caso que analisamos, o veto foi derrubado e a Presidente promulgou as partes vetadas no dia 14/03/2013.
Atenção: mesmo tendo sido promulgadas em datas diferentes, elas compõem uma só lei, a Lei n.° 12.734/2012.

Pergunta muito interessante:
Quanto à parte vetada (cujo veto foi derrubado), considera-se que ela entrou em vigor na mesma data das partes da Lei que foram sancionadas, ou ela somente passou a vigorar quando foi publicada após a rejeição do veto e sua promulgação?
A parte vetada, ao ser publicada posteriormente, retroage para produzir seus efeitos na mesma data em que foi publicado o restante da lei sancionada?
Em nosso exemplo, considera-se que os arts. 3º e 4º entraram em vigor no mesmo dia dos arts. 1º, 2º e 5º?

NÃO. A parte vetada somente passa a produzir efeitos na data de sua publicação. Antes da derrubada do veto, estes dispositivos não eram lei. Logo, a publicação da parte vetada faz com que esta passe a produzir efeitos ex nunc, ou seja, a partir deste momento (e não ex tunc).
Em nosso exemplo, reputa-se que os arts. 3º e 4º entraram em vigor no dia em que foram publicados e não na data da publicação do restante da lei.

Na doutrina, quem defende essa posição: Marcelo Novelino (Direito Constitucional. São Paulo: Método, 2012, p. 831). Na jurisprudência, encontramos julgado bem antigo do STF, mas ainda válido:
(...) Quando há veto parcial, e a parte vetada vem a ser, por causa da rejeição dele, promulgada e publicada, ela se integra na lei que decorreu do projeto. Em virtude dessa integração, a entrada em vigor da parte vetada segue o mesmo critério estabelecido para a vigência da lei a que ela foi integrada, considerado, porém, o dia de publicação da parte vetada que passou a integrar a lei, e, não, o desta. (...)
(RE 85950, Rel. Min. Moreira Alves, Segunda Turma, julgado em 26/11/1976

ADI 4.917
Para quem pensava que a história chegou ao fim, engana-se.
Com a derrubada do veto, o Governador do Estado do Rio de Janeiro ajuizou ação direta de inconstitucionalidade, subscrita por Luís Roberto Barroso, contra os dispositivos inseridos pela Lei n.° 12.734/2012 que promoveram a redistribuição dos percentuais dos royalties.
Principais argumentos veiculados na ADI:
• Violação ao art. 20, § 1º, da CF/88;
• Violação ao princípio federativo;
• Violação às regras do direito adquirido e do ato jurídico perfeito;
• Violação aos princípios da segurança jurídica, da responsabilidade fiscal e da boa-fé objetiva.

Decisão cautelar
A relatora sorteada da ADI foi a Min. Cármen Lúcia que, monocraticamente, em 18/03/2013, deferiu a medida cautelar para suspender os efeitos dos arts. 42-B; 42-C; 48, II; 49, II; 49-A; 49-B; 49-C; § 2º do art. 50; 50-A; 50-B; 50-C; 50-D; e 50-E da Lei Federal n. 9.478/97, com as alterações promovidas pela Lei n.° 12.734/2012, ad referendum do Plenário do STF, até o julgamento final da ação.
Em suma, a redistribuição dos royalties do petróleo continua suspensa até que haja novo pronunciamento do STF.

Vamos acompanhando as novidades que forem surgindo sobre o tema e avisamos a vocês.

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