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terça-feira, 19 de abril de 2016

Responsabilidade civil do Estado em caso de morte de detento



Responsabilidade civil do Estado
Responsabilidade civil do Estado é a obrigação que a Administração Pública tem de indenizar os danos patrimoniais ou morais que seus agentes, atuando nesta qualidade, causarem a terceiros.

Qual é o tipo de responsabilidade civil do Estado?
Responsabilidade objetiva. Isso está previsto no art. 37, § 6º da CF/88 e no art. 43 do Código Civil:
Art. 37 (...)
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Se você reparar bem o § 6º acima, verá que não está escrito expressamente que a responsabilidade é objetiva. A doutrina e a jurisprudência, no entanto, de forma pacífica assim entendem por um motivo: o dispositivo exige dolo ou culpa para que o agente público responda regressivamente, mas não faz esta mesma exigência para que o Estado tenha que indenizar. Logo, interpreta-se que a exigência de dolo ou culpa é unicamente para a ação regressiva.

Requisitos para que haja a responsabilidade civil do Estado
Quando se fala que a responsabilidade do Estado é objetiva, isso significa que a pessoa que sofreu um dano causado por um agente público terá que provar apenas três elementos:
a) conduta praticada por um agente público, nesta qualidade;
b) dano;
c) nexo de causalidade (demonstração de que o dano foi causado pela conduta).

Teorias do risco administrativo e do risco integral
Vimos acima que a responsabilidade civil do Estado é objetiva, ou seja, o lesado não precisa comprovar a culpa da Administração Pública. No entanto, ainda persiste uma dúvida: o Estado deverá sempre indenizar? Ele poderá alegar excludentes de responsabilidade para se isentar da indenização?
Sobre este tema, destaco a existência de duas teorias principais:

Teoria do RISCO ADMINISTRATIVO
Teoria do RISCO INTEGRAL
A responsabilidade do Estado é objetiva
(a vítima lesada não precisa provar culpa).
A responsabilidade do Estado é objetiva
(a vítima lesada não precisa provar culpa).
O Estado poderá eximir-se do dever de indenizar caso prove alguma causa excludente de responsabilidade:
a) caso fortuito ou força maior;
b) culpa exclusiva da vítima;
c) culpa exclusiva de terceiro.
Não admite excludentes de responsabilidade.
Mesmo que o Estado prove que houve caso fortuito, força maior, culpa exclusiva da vítima ou culpa exclusiva de terceiro, ainda assim será condenado a indenizar.
É adotada como regra no Direito brasileiro.
É adotada no Direito brasileiro, de forma excepcional, em alguns casos. A doutrina diverge sobre quais seriam estas hipóteses.
Para fins de concurso, existe um caso no qual o STJ já afirmou expressamente que se acolhe o risco integral: dano ambiental (REsp 1.374.284).

Diógenes Gasparini explicava com peculiar didática em que consistia a teoria do risco integral:
"Por teoria do risco integral entende-se a que obriga o Estado a indenizar todo e qualquer dano, desde que envolvido no respectivo evento. Não se indaga, portanto, a respeito da culpa da vítima na produção do evento danoso, nem se permite qualquer prova visando elidir essa responsabilidade. Basta, para caracterizar a obrigação de indenizar, o simples envolvimento do Estado no evento. Assim, ter-se-ia de indenizar a família da vítima de alguém que, desejando suicidar-se, viesse a se atirar sob as rodas de um veículo, coletor de lixo, de propriedade da Administração Pública, ou se atirasse de um prédio sobre a via pública. Nos dois exemplos, por essa teoria, o Estado, que foi simplesmente envolvido no evento por ser o proprietário do caminhão coletor de lixo e da via pública, teria de indenizar. Em ambos os casos os danos não foram causados por agentes do Estado. A vítima os procurou, e o Estado, mesmo assim, teria de indenizar." (Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 16ª Ed., 2011, p. 1.114).

Teoria que rege a teoria da responsabilidade civil do Estado
Regra: teoria do risco administrativo (o Estado pode invocar causas excludentes de responsabilidade).
Exceção: em alguns poucos casos, acolhe-se a teoria do risco integral.

Qual é o tipo de responsabilidade civil aplicável nos casos de omissão do Estado? Se a Administração Pública causa um dano ao particular em virtude de uma conduta omissa, a responsabilidade nesta hipótese também será objetiva?
Existe intensa divergência sobre o tema:

Doutrina tradicional e STJ
Jurisprudência do STF
Na doutrina, ainda hoje, a posição majoritária é a de que a responsabilidade civil do Estado em caso de atos omissivos é SUBJETIVA, baseada na teoria da culpa administrativa (culpa anônima).

Assim, em caso de danos causados por omissão, o particular, para ser indenizado, deveria provar:
a) a omissão estatal;
b) o dano;
c) o nexo causal;
d) a culpa administrativa (o serviço público não funcionou, funcionou de forma tardia ou ineficiente).

Esta é a posição que você encontra na maioria dos Manuais de Direito Administrativo.

O STJ ainda possui entendimento majoritário no sentido de que a responsabilidade seria subjetiva. Vide: STJ. 2ª Turma. AgRg no REsp 1345620/RS, Rel. Min. Assusete Magalhães, julgado em 24/11/2015.
Na jurisprudência do STF, contudo, tem ganhado força nos últimos anos o entendimento de que a responsabilidade civil nestes casos também é OBJETIVA. Isso porque o art. 37, § 6º da CF/88 determina a responsabilidade objetiva do Estado sem fazer distinção se a conduta é comissiva (ação) ou omissiva.
Não cabe ao intérprete estabelecer distinções onde o texto constitucional não o fez.
Se a CF/88 previu a responsabilidade objetiva do Estado, não pode o intérprete dizer que essa regra não vale para os casos de omissão.
Dessa forma, a responsabilidade objetiva do Estado engloba tanto os atos comissivos como os omissivos, desde que demonstrado o nexo causal entre o dano e a omissão específica do Poder Público.

(...) A jurisprudência da Corte firmou-se no sentido de que as pessoas jurídicas de direito público respondem objetivamente pelos danos que causarem a terceiros, com fundamento no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, tanto por atos comissivos quanto por atos omissivos, desde que demonstrado o nexo causal entre o dano e a omissão do Poder Público. (...)
STF. 2ª Turma. ARE 897890 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 22/09/2015.

No mesmo sentido: STF. 2ª Turma. RE 677283 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 17/04/2012.

Deve-se fazer, no entanto, uma advertência: para o STF, o Estado responde de forma objetiva pelas suas omissões. No entanto, o nexo de causalidade entre essas omissões e os danos sofridos pelos particulares só restará caracterizado quando o Poder Público tinha o dever legal específico de agir para impedir o evento danoso e mesmo assim não cumpriu essa obrigação legal.
Assim, o Estado responde de forma objetiva pelas suas omissões, desde que ele tivesse obrigação legal específica de agir para impedir que o resultado danoso ocorresse. A isso se chama de "omissão específica" do Estado.
Dessa forma, para que haja responsabilidade civil no caso de omissão, deverá haver uma omissão específica do Poder Público (STF. Plenário. RE 677139 AgR-EDv-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 22/10/2015).

Se um detento é morto dentro da unidade prisional, haverá responsabilidade civil do Estado?
SIM. A CF/88 determina que o Estado se responsabiliza pela integridade física do preso sob sua custódia:
Art. 5º (...) XLIX - é assegurado aos presos o respeito à integridade física e moral;

Logo, o Poder Público poderá ser condenado a indenizar pelos danos que o preso venha a sofrer. Esta responsabilidade é objetiva.

Assim, a morte de detento gera responsabilidade civil objetiva para o Estado em decorrência da sua omissão específica em cumprir o dever especial de proteção que lhe é imposto pelo art. 5º, XLIX, da CF/88.

Vale ressaltar, no entanto, que a responsabilidade civil neste caso, apesar de ser objetiva, é regrada pela teoria do risco administrativo. Desse modo, o Estado poderá ser dispensado de indenizar se ficar demonstrado que ele não tinha a efetiva possibilidade de evitar a ocorrência do dano. Nas exatas palavras do Min. Luiz Fux: "(...) sendo inviável a atuação estatal para evitar a morte do preso, é imperioso reconhecer que se rompe o nexo de causalidade entre essa omissão e o dano. Entendimento em sentido contrário implicaria a adoção da teoria do risco integral, não acolhida pelo texto constitucional (...)".

Em suma:
• Em regra: o Estado é objetivamente responsável pela morte de detento. Isso porque houve inobservância de seu dever específico de proteção previsto no art. 5º, inciso XLIX, da CF/88.
• Exceção: o Estado poderá ser dispensado de indenizar se ele conseguir provar que a morte do detento não podia ser evitada. Neste caso, rompe-se o nexo de causalidade entre o resultado morte e a omissão estatal.

O STF fixou este entendimento por meio da seguinte tese:
Em caso de inobservância de seu dever específico de proteção previsto no art. 5º, inciso XLIX, da CF/88, o Estado é responsável pela morte de detento.
STF. Plenário. RE 841526/RS, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 30/3/2016 (repercussão geral) (Info 819).

Exemplo:
Imagine que um detento está doente e precisa de tratamento médico. Ocorre que este não lhe é oferecido de forma adequada pela administração penitenciária. Há claramente uma violação ao art. 14 da LEP. Neste caso, se o preso falecer, o Estado deverá ser responsabilizado, considerando que houve uma omissão específica e o óbito era plenamente previsível.
Suponha, no entanto, que o preso estivesse bem e saudável e, sem qualquer sinal anterior, sofre um mal súbito no coração e cai morto instantaneamente no pátio do presídio. Nesta segunda hipótese, o Poder Público não deverá ser responsabilizado por essa morte, já que não houve omissão estatal e este óbito teria acontecido mesmo que o preso estivesse em liberdade.

O Estado pode ser responsabilizado pela morte do detento mesmo que ele se suicide?
SIM. Existem precedentes do STF e do STJ nesse sentido: STF. 2ª Turma. ARE 700927 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 28/08/2012.
No entanto, aqui também, como se adota a teoria do risco administrativo, o Estado poderá provar alguma causa excludente de responsabilidade. Assim, nem sempre que houver um suicídio, haverá responsabilidade civil do Poder Público.
O Min. Luiz Fux exemplifica seu raciocínio com duas situações:
• Se o detento que praticou o suicídio já vinha apresentando indícios de que poderia agir assim, então, neste caso, o Estado deverá ser condenado a indenizar seus familiares. Isso porque o evento era previsível e o Poder Público deveria ter adotado medidas para evitar que acontecesse.
• Por outro lado, se o preso nunca havia demonstrado anteriormente que poderia praticar esta conduta, de forma que o suicídio foi um ato completamente repentino e imprevisível, neste caso o Estado não será responsabilizado porque não houve qualquer omissão atribuível ao Poder Público.

Vale ressaltar que é a Administração Pública que tem o ônus de provar a causa excludente de responsabilidade.

Obs: durante os debates, o Min. Marco Aurélio defendeu que a responsabilidade do Estado em caso de violações a direitos dos detentos seria baseada no risco integral. Trata-se, contudo, de posicionamento minoritário.



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