Se a Constituição estadual inclui a OAB entre os legitimados a propor ADI perante o Tribunal de Justiça, essa legitimidade é universal e alcança tanto leis estaduais quanto municipais

O caso concreto foi o seguinte:

A Constituição do Estado do Ceará prevê quem pode propor ação direta de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça, para questionar leis estaduais e municipais que violem a Constituição estadual.

Entre os legitimados, o texto incluiu o Conselho Estadual (Seccional) da Ordem dos Advogados do Brasil:

 

Até aí, tudo bem.

O art. 125, § 2º da Constituição Federal permite que as Constituições estaduais tratem disso:

 

O problema foi que TJCE construiu a interpretação de que alguns desses legitimados seriam universais e outros teriam a legitimidade mais restrita.

Explicando melhor: o TJCE entendeu que alguns legitimados (Prefeito, Mesa da Câmara, entidade de classe, organização sindical e partidos políticos com representação na Câmara municipal) poderiam impugnar leis estaduais ou municipais.

Outros legitimados, como o Conselho Seccional da OAB, não teria legitimidade para ingressar com ADI questionando leis ou atos normativos municipais.

Para o TJCE, o Conselho Seccional da OAB somente poderia ingressar com ADI no TJ impugnando leis ou atos normativos estaduais.

 

Uma observação para você não se perder: a OAB possui uma organização descentralizada, composta pelo Conselho Federal e por Conselhos Seccionais (estaduais), além de Subseções municipais e Caixas de Assistência. O que a Constituição do Ceará tratou foi sobre a legitimidade do Conselho estadual da OAB propor ADI estadual, no TJ. O art. 103, VII, da CF/88 prevê que o Conselho Federal da OAB pode propor ADI no STF.

 

ADI

O Conselho Federal da OAB não concordou com a interpretação do TJ e ajuizou ADI no STF pedindo interpretação conforme à Constituição Federal ao art. 127, VII, da Constituição do Estado do Ceará.

Na prática, o Conselho Federal da OAB pediu que o STF desse uma interpretação ao art. 127, VII, da Constituição do Estado do Ceará diferente da interpretação que estava sendo dada pelo TJCE.

Na petição inicial, alegou-se que a restrição imposta pelo TJCE esvaziava o controle concentrado no plano municipal.

 

Para o STF foi correta a interpretação dada pelo TJCE de restringir a legitimidade do Conselho Estadual da OAB apenas para impugnar leis estaduais, vedando a impugnação de leis municipais?

NÃO.

O STF decidiu que:

• a Constituição Estadual não estava obrigada a incluir o Conselho Seccional da OAB entre os legitimados a propor ADI perante o Tribunal de Justiça;

• no entanto, uma vez que a Constituição estadual optou por incluir o Conselho Seccional da OAB entre os legitimados a propor ADI perante o Tribunal de Justiça, essa legitimidade tem caráter universal;

• não é possível restringir a legitimidade do Conselho Seccional da OAB apenas para leis estaduais.

 

Diante disso, o STF julgou procedente o pedido para declarar inconstitucional qualquer interpretação que limite o alcance dessa legitimidade do Conselho Seccional da OAB.

 

Vamos entender com calma.

 

Os Estados podem definir o rol de legitimados da ADI estadual, sem ficarem presos ao art. 103 da CF/88

A Constituição Federal atribui aos Estados a competência para instituir a representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais e municipais em face da Constituição estadual, processada e julgada pelo Tribunal de Justiça local (art. 25, caput, c/c art. 125, § 2º, da CF/88).

Junto dessa competência, os Estados também recebem a atribuição de definir quem pode propor essa ação. O único limite expresso no texto constitucional é a vedação de conferir a legitimidade a um único órgão. Veja novamente o que diz o art. 125, § 2º:

 

Uma informação muito importante: o STF possui o entendimento de que não se aplica o princípio da simetria no caso dos legitimados para propor ADI. Em palavras mais simples, os Estados têm ampla liberdade de conformação, ou seja, podem repetir, ampliar ou reduzir o rol do art. 103 da CF/88, e até criar uma lista totalmente diferente, desde que respeitem a pluralidade de legitimados exigida pela Constituição.

O art. 103 da CF/88, portanto, não é norma de reprodução obrigatória pelas Constituições estaduais (chamo atenção para essa informação). Nesse sentido:

 

A liberdade de conformação dos Estados é ampla, mas não é absoluta e encontra limite na função constitucional de cada instituição

Embora ampla, essa liberdade não autoriza tudo.

No julgamento da ADI 5.693/CE, o STF decidiu que a Constituição Estadual não pode afastar ou limitar a atuação do Procurador-Geral de Justiça no âmbito da representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual.

O fundamento ali não foi o princípio da simetria, mas os deveres institucionais do Ministério Público e a supremacia da Constituição.

Por isso, a análise do rol de legitimados não se resume a contar quantos atores foram incluídos. É preciso também examinar se a forma como cada instituição foi tratada é compatível com a função constitucional que ela desempenha.

 

Tendo o Estado do Ceará decidido incluir a OAB como legitimada para ADI, seria possível restringir o alcance dessa legitimidade?

NÃO.

É necessário compreender o papel que a Constituição Federal reservou à Ordem dos Advogados do Brasil.

A OAB não é uma entidade da Administração Indireta nem está sujeita a controle do Estado. No julgamento da ADI 3.026/DF, o STF qualificou essa não vinculação como formal e materialmente necessária, porque a OAB cuida de atividades ligadas aos advogados, que são indispensáveis à administração da Justiça (art. 133 da CF/88).

Diferentemente dos demais conselhos de fiscalização profissional, a OAB não está voltada apenas a finalidades corporativas. Sua finalidade é institucional: defender a Constituição, a ordem jurídica do Estado democrático de direito, os direitos humanos e a justiça social, além de pugnar pela boa aplicação das leis (art. 44, I, da Lei nº 8.906/94).

Como destacado no RE 1.182.189/BA, cumprir esse mandamento significa atribuir aos advogados funções públicas que não se confundem com funções estatais. São funções que, por sua natureza, podem colocar a OAB em confronto com o próprio Poder Público. Por isso, a independência não é apenas um atributo da OAB: é condição para o cumprimento de sua missão constitucional.

 

Perante o STF, o Conselho Federal da OAB é legitimado universal, sem necessidade de pertinência temática

Essa natureza institucional explica o tratamento que a OAB recebe no controle abstrato de constitucionalidade.

Por meio de seu Conselho Federal, a OAB tem legitimidade para propor ADI perante o STF (art. 103, VII, da CF/88). E essa legitimidade é universal: desde a ADI 3/DF, o STF reconhece que a OAB pode questionar qualquer ato normativo que possa ser objeto de controle abstrato, sem precisar demonstrar pertinência temática (a relação entre o conteúdo da norma impugnada e os interesses dos advogados).

Isso ocorre justamente porque a OAB não age em nome de interesses de categoria, mas em defesa da integridade da ordem jurídica como um todo. Esse entendimento permanece sólido na jurisprudência do STF (ADI 4.650/DF).

 

Uma vez incluída no controle abstrato estadual, a OAB não pode sofrer restrições incompatíveis com sua natureza universal

Essas peculiaridades produzem consequências diretas sobre o alcance da legitimidade atribuída à OAB pelas Constituições estaduais.

Uma vez incluída, a legitimidade da OAB tem caráter universal, e não pode ser fragmentada.

Para o STF, não se pode impor à OAB exigência parecida com a pertinência temática, nem fragmentar sua legitimidade conforme a norma impugnada seja estadual ou municipal.

A OAB que o constituinte estadual admite no controle abstrato perante o Tribunal de Justiça é a mesma OAB que a Constituição Federal define como portadora de finalidade institucional vinculada à integridade da ordem constitucional e da democracia. A divisão da entidade em Conselhos Seccionais é apenas uma forma de organização territorial: não altera a natureza jurídica da instituição nem os predicados constitucionais que a qualificam.

Logo, o constituinte estadual que inclui a OAB no rol de legitimados está incorporando uma instituição cuja vocação é a defesa universal da ordem jurídica, com todos os seus atributos constitucionais.

Por isso, o alcance dessa legitimidade não é definido pela norma estadual que a concede, mas pela Constituição Federal, que qualifica a instituição. E a Constituição Federal não admite fragmentações: onde a OAB for legitimada, sua legitimidade será ampla.

 

Em suma:

 

Com base nesses e em outros entendimentos, o Plenário, por unanimidade, julgou procedente a ação direta para declarar a inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto, do art. 127, caput, V, VI e VII, da Constituição do Estado do Ceará, assentando que a legitimidade ativa do Conselho Estadual da OAB/CE para o ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça local é universal, autorizando a impugnação indistintamente de leis e atos normativos estaduais e municipais, sendo inconstitucional qualquer interpretação que a restrinja.