A prática de tortura por parte de policiais pode ser enquadrada como ato de improbidade administrativa?

Alteração da Lei nº 14.230/2021 no art. 11 da Lei de Improbidade

A Lei nº 14.230/2021 promoveu a maior reforma da Lei de Improbidade Administrativa (LIA) desde que esse diploma foi editado.

A Lei nº 14.230/2021 alterou o art. 11 da Lei nº 8.429/92.

A principal mudança foi na natureza do rol do art. 11.

• Antes da Lei nº 14.230/2021: os atos de improbidade administrativa previstos no art. 11 caracterizavam-se como um rol exemplificativo. Isso significa que, mesmo se a situação não se enquadrasse perfeitamente em um dos incisos do art. 11, ainda assim poderia ser ato de improbidade com base no caput do art. 11 desde que violasse qualquer princípio administrativo.

• Depois da Lei nº 14.230/2021: os atos de improbidade administrativa previstos no art. 11 caracterizavam-se como um rol taxativo. Somente será considerado ato de improbidade com base no art. 11 se a situação se amoldar em uma das hipóteses dos incisos desse artigo. Não é mais possível dizer que houve ato de improbidade administrativa com base no caput do art. 11.

Feitos esses esclarecimentos, imagine a seguinte situação hipotética:

Dois policiais militares abordaram um indivíduo na rua.

Eles levaram o rapaz para um local isolado e o torturaram até a morte.

Depois, abandonaram o corpo em um matagal para ocultar o crime.

Esses fatos foram descobertos e o Ministério Público, além da ação penal, ajuizou ação de improbidade administrativa contra os policiais, alegando que a conduta configurava ato de improbidade que atenta contra os princípios da Administração Pública, nos termos do art. 11 da Lei nº 8.429/1992.

A defesa dos policiais argumentou que, após a reforma promovida pela Lei nº 14.230/2021, o art. 11 da Lei de Improbidade passou a prever um rol taxativo (fechado) de condutas que configuram improbidade por violação de princípios. Como a tortura não está expressamente listada nesse rol (nenhum dos incisos fala em tortura), a conduta não poderia mais ser enquadrada como ato de improbidade administrativa.

A conduta acima narrada praticada pelos policiais configura ato de improbidade?

Antes da Lei 14.230/2021: era.

Depois da Lei 14.230/2021: deixou de ser.

A mudança na Lei de Improbidade Administrativa

Conforme vimos acima, a Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) sofreu profunda reforma com a publicação da Lei nº 14.230/2021.

Uma das principais alterações foi no art. 11, que trata dos atos de improbidade que atentam contra os princípios da Administração Pública.

Antes da reforma, o art. 11 trazia um rol exemplificativo de condutas. Isso significa que qualquer ação ou omissão que violasse princípios constitucionais da Administração Pública (legalidade, moralidade, impessoalidade etc.) poderia ser enquadrada como ato de improbidade, mesmo que não estivesse expressamente prevista na lei.

Com a Lei nº 14.230/2021, o art. 11 passou a ter um rol taxativo (fechado). Agora, somente as condutas expressamente previstas na lei podem ser consideradas atos de improbidade por violação de princípios.

A tortura não está prevista em nenhum dos incisos do art. 11. Logo, não é ato de improbidade em razão do rol taxativo.

Antes da reforma, o STJ entendia que a tortura era ato de improbidade

Antes da Lei nº 14.230/2021, o STJ tinha jurisprudência consolidada no sentido de que a tortura praticada por agentes públicos configurava ato de improbidade administrativa por violação de princípios.

O leading case foi o REsp 1.177.910/SE, julgado pela Primeira Seção do STJ em 2015 (expliquei esse julgado no Info 577, disponível gratuitamente no site).

Naquele caso, policiais foram acusados de torturar presos que estavam sob custódia. O STJ entendeu que:

• a tortura praticada por policiais não atinge apenas a vítima individual, mas toda a coletividade e a própria Administração Pública;

• tais condutas afrontam valores basilares da Constituição Federal (dignidade da pessoa humana, respeito aos direitos humanos);

• violam compromissos internacionais assumidos pelo Brasil (Convenção Contra a Tortura, Convenção Americana de Direitos Humanos);

• geram obrigação indenizatória ao Estado (responsabilidade civil objetiva);

• ferem a legitimidade e a respeitabilidade das instituições de segurança pública.

Por isso, o STJ considerava que a tortura configurava ato de improbidade administrativa, com base no antigo art. 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/1992 (antes da reforma).

A mudança de entendimento após a reforma

Com a entrada em vigor da Lei nº 14.230/2021, o cenário mudou completamente.

O STF, ao julgar o Tema 1.199 de repercussão geral (ARE 843.989/PR), decidiu que as alterações promovidas pela Lei 14.230/2021 aplicam-se imediatamente aos processos em curso, ou seja, mesmo para fatos ocorridos antes da reforma, desde que não tenha havido trânsito em julgado da condenação.

Assim, se o processo de improbidade ainda está em andamento (não terminou definitivamente), aplica-se a lei nova. E qual a consequência disso?

Como o art. 11 passou a ter rol taxativo e a tortura não está prevista em nenhum dos incisos, não é mais possível enquadrar a tortura como ato de improbidade administrativa por violação de princípios.

O próprio STJ já reconheceu essa mudança. A 2ª Turma, no julgamento do AgInt no AREsp 1.909.025/RJ, decidiu que:

Vale ressaltar que a tortura continua sendo:

• Crime, punível na Lei nº 9.455/1997;

• Infração disciplinar, sujeita a demissão e outras sanções administrativas;

• Ato ilícito civil, gerando dever de indenizar a vítima e seus familiares.

O que mudou foi apenas a impossibilidade de responsabilização pela via da ação de improbidade administrativa.

Em suma:

DOD Plus: outra conduta muito grave que também deixou de ser ato de improbidade administrativa

João, professor de escola pública municipal, praticou assédio sexual contra uma aluna, comete ato de improbidade administrativa?

Antes da Lei 14.230/2021: SIM.

O assédio sexual é um comportamento que atenta contra os princípios da administração pública, considerando que viola os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições.

Logo, essa conduta se enquadrava na palavra “qualquer” presente no caput do art. 11 da Lei nº 8.429/92, antes da Lei nº 14.230/2021.

Configura ato de improbidade administrativa a conduta de professor da rede pública de ensino que, aproveitando-se dessa condição, assedie sexualmente seus alunos. Isso porque essa conduta atenta contra os princípios da administração pública, subsumindo-se ao disposto no art. 11 da Lei nº 8.429/1992.

STJ. 2ª Turma. REsp 1255120-SC, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 21/5/2013 (Info 523).

Depois da Lei 14.230/2021: NÃO.

Depois da Lei nº 14.230/2021 os atos de improbidade administrativa previstos no art. 11 caracterizavam-se como um rol taxativo. Somente será considerado ato de improbidade com base no art. 11 se a situação se amoldar em uma das hipóteses dos incisos desse artigo. Não é mais possível dizer que houve ato de improbidade administrativa com base no caput do art. 11.

O assédio sexual não é descrito nos incisos do art. 11. Logo, não é possível caracterizá-lo como ato de improbidade administrativa.