Um vereador flagrado praticando “caixa dois” eleitoral pode ser responsabilizado tanto pelo crime do art. 350 do Código Eleitoral quanto por ato de improbidade administrativa, ou isso configuraria bis in idem?

Imagine a seguinte situação hipotética:

João, vereador, recebeu dinheiro de uma empreiteira para custear sua campanha de reeleição.

A quantia, contudo, não foi declarada à Justiça Eleitoral, caracterizando o chamado ‘caixa dois’.

Havia suspeitas de que a doação estivesse vinculada a favorecimentos da empresa em negócios com a Prefeitura, intermediados por João.

Diante disso, o Ministério Público estadual instaurou inquérito civil para apurar enriquecimento ilícito e obteve autorização judicial para quebrar os sigilos bancário e fiscal de João, diante de indícios de improbidade administrativa.

João recorreu contra essa decisão alegando dois argumentos:

i) não poderia ser responsabilizado duas vezes pelo mesmo fato (tanto pelo crime eleitoral quanto por improbidade administrativa), pois isso configuraria bis in idem;

ii) o caso deveria tramitar na Justiça Eleitoral, e não na Justiça Comum, já que os fatos envolviam irregularidade em prestação de contas de campanha.

O STF concordou com os argumentos de João?

NÃO.

O mesmo fato pode gerar dupla responsabilização (por crime eleitoral e por improbidade administrativa)?

SIM. É plenamente possível que o “caixa dois” eleitoral gere, ao mesmo tempo, responsabilização penal na Justiça Eleitoral e responsabilização civil por ato de improbidade administrativa na Justiça Comum.

O fundamento está no próprio texto da Constituição Federal.

O art. 37, § 4º, da CF/1988 estabelece que os atos de improbidade administrativa importarão as sanções previstas em lei, “sem prejuízo da ação penal cabível”. Ou seja, a responsabilidade civil por improbidade é autônoma e independe da responsabilidade penal.

Confira o dispositivo:

Vale ressaltar que essa conclusão não é nova no STF.

No julgamento do RE 976.566-RG (Tema 576), o STF já havia firmado que prefeitos e vereadores podem ser responsabilizados simultaneamente por:

• crime de responsabilidade (DL 201/67) e

• por atos de improbidade (Lei 8.429/1992) ...

... sem que isso configure bis in idem.

Isso ocorre porque cada esfera tutela um bem jurídico diferente.

O Direito Eleitoral protege a legitimidade e a normalidade das eleições.

A Lei de Improbidade Administrativa, por sua vez, tutela o patrimônio público e a moralidade administrativa.

Como são bens jurídicos distintos, é legítima a existência de responsabilização distinta, em instâncias diferentes.

O “caixa dois” (receber doação não declarada à Justiça Eleitoral) é uma conduta que pode, ao mesmo tempo, configurar o crime do art. 350 do Código Eleitoral e caracterizar enriquecimento ilícito do agente público, passível de enquadramento na Lei de Improbidade.

A dupla responsabilização, neste caso, é não apenas possível, mas constitucionalmente exigida.

Essa independência entre as instâncias é absoluta?

NÃO. A independência entre as instâncias é relativa.

Se a Justiça Eleitoral, no âmbito do processo criminal em que apura o crime do art. 350 do CE, reconhecer:

• a inexistência do fato (ex: a doação não aconteceu); ou

• a negativa de autoria (ex: João não recebeu esse dinheiro)...

... essa decisão da Justiça Eleitoral irá repercutir na esfera da improbidade administrativa.

Não faria sentido condenar por improbidade um ato que não existiu ou que não foi praticado pelo réu.

Fora dessas hipóteses específicas, porém, as instâncias tramitam de forma autônoma.

Uma absolvição eleitoral por insuficiência de provas, por exemplo, não impede o prosseguimento da ação de improbidade.

Qual é a Justiça competente para julgar a ação de improbidade?

A Justiça Comum, estadual ou federal, conforme o caso.

A Justiça Eleitoral é especializada e tem competência para processar e julgar os crimes eleitorais e os crimes comuns que lhes sejam conexos (art. 35, II, do Código Eleitoral; art. 78, IV, do CPP). Essa competência, porém, é restrita à esfera criminal. Em outras palavras: Justiça Eleitoral não julga ato de improbidade administrativa.

A ação de improbidade administrativa tem natureza civil (não penal). Ela segue o rito do Código de Processo Civil, com as particularidades da Lei nº 8.429/1992.

Não há previsão constitucional ou legal que atribua à Justiça Eleitoral competência para processar ações de improbidade.

Além disso, o próprio Tribunal Superior Eleitoral já consolidou o entendimento de que não cabe à Justiça Eleitoral julgar a eventual prática de ato de improbidade administrativa. A missão da Justiça Eleitoral se encerra com a tutela do processo democrático (garantir a lisura das eleições, a liberdade do voto e a igualdade na disputa). Questões relativas à probidade no exercício do mandato escapam dessa competência.

Voltando ao caso de João

O MP investigava João por possível enriquecimento ilícito decorrente do recebimento de doação não declarada, conduta que, em tese, configura ato de improbidade administrativa. A quebra de sigilo bancário e fiscal foi deferida exatamente para apurar essa possível improbidade.

João tentou deslocar a competência para a Justiça Eleitoral, sob o argumento de que os fatos também configuravam crime eleitoral.

O STF rejeitou essa tese.

A investigação por improbidade administrativa tramita na Justiça Comum Estadual, independentemente de os mesmos fatos também poderem ser apurados criminalmente pela Justiça Eleitoral.

Tese fixada: