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sábado, 5 de dezembro de 2015

Comentários à Lei Complementar 152/2015 (aposentadoria compulsória aos 75 anos)



Foi publicada ontem (04/12/2015) a Lei Complementar nº 152/2015, que prevê a aposentadoria compulsória no serviço público aos 75 anos de idade.

Vamos fazer alguns breves comentários sobre essa importante novidade legislativa, mas antes é necessário contextualizar o tema.

APOSENTADORIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS
A CF/88, em seu art. 40, prevê as regras gerais sobre a aposentadoria dos servidores públicos estatutários, sejam eles federais, estaduais ou municipais, tanto do Executivo, do Legislativo e do Judiciário.
O conjunto de regras referentes a aposentadoria dos servidores públicos estatutários é chamada de “Regime Próprio de Previdência Social” (RPPS).
O assunto que estamos tratando aqui diz respeito ao RPPS.

ESPÉCIES DE APOSENTADORIA DO RPPS
Existem três espécies de aposentadoria no RPPS:

1) APOSENTADORIA POR INVALIDEZ (art. 40, § 1º, I)
Ocorre quando o servidor público for acometido por uma situação de invalidez permanente, atestada por laudo médico, que demonstre que ele está incapacitado de continuar trabalhando.
Como regra, o servidor aposentado por invalidez receberá proventos proporcionais ao tempo de contribuição.
Exceção: ele terá direito a proventos integrais se a invalidez for decorrente de:
a) acidente em serviço;
b) moléstia profissional; ou
c) doença grave, contagiosa ou incurável, na forma da lei.

2) APOSENTADORIA VOLUNTÁRIA (art. 40, § 1º, III)
Ocorre quando o próprio servidor público, mesmo tendo condições físicas e jurídicas de continuar ocupando o cargo, decide se aposentar.
Para que o servidor tenha direito à aposentadoria voluntária, ele deverá cumprir os requisitos que estão elencados no art. 40, § 1º, III.
A aposentadoria voluntária pode ser com proventos integrais ou proporcionais, dependendo do tempo de contribuição que o servidor tiver no serviço público.

Obs1: o § 5º do art. 40 prevê critérios diferenciados para a aposentadoria de professores que comprovem exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio.

Obs2: o § 4º do art. 40 elenca a possibilidade de ser concedida aposentadoria com requisitos e critérios diferenciados para servidores:
I – que sejam portadores de deficiência;
II – que exerçam atividades de risco;
III – cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física.

3) APOSENTADORIA COMPULSÓRIA (art. 40, § 1º, II)
A Constituição previu que, atingida determinada idade, o servidor público, independentemente de ainda possuir condições físicas e mentais de continuar exercendo o cargo, deveria ser obrigatoriamente aposentado.
Há aqui uma presunção absoluta de que, a partir daquela idade, o rendimento físico e mental do servidor público sofre um decréscimo e, por razões de interesse público, ele será aposentado, mesmo que, por sua vontade, ainda quisesse continuar no serviço público.

Qual é a idade da aposentadoria compulsória no serviço público?

Antes da EC 88/2015:
Era de 70 anos (para todos os casos).

O que fez a EC 88/2015?

1ª novidade: aumentou imediatamente para 75 anos a idade da aposentadoria compulsória para os cargos de Ministros do STF, dos Tribunais Superiores (STJ, TST, TSE, STM) e do TCU.
Assim, desde 08/05/2015, data em que entrou em vigor a EC 88/2015, a aposentadoria compulsória para esses cargos foi elevada para 75 anos. Não foi necessária qualquer lei ou outra providência.
Obs: essa alteração foi feita mediante a inserção do art. 100 ao ADCT da CF/88.

2ª novidade: a EC 88/2015 autorizou que fosse editada Lei Complementar aumentando para 75 anos a idade da aposentadoria compulsória para os demais servidores públicos. Veja o que disse a emenda:

Antes da EC 88/2015
Depois da EC 88/2015
Art. 40 (...)
§ 1º Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão aposentados (...):
II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição;
Art. 40 (...)
§ 1º Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão aposentados (...):
II - compulsoriamente, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição, aos 70 (setenta) anos de idade, ou aos 75 (setenta e cinco) anos de idade, na forma de lei complementar;


PLS 274/2015
Com o objetivo de regulamentar essa parte final do inciso II do § 1º do art. 40 da CF/88 (acima transcrito), o Senador José Serra (PSDB/SP) propôs projeto de lei complementar (PLS 274/2015) ampliando para 75 anos a aposentadoria compulsória de todos os servidores públicos.
O projeto foi votado e aprovado pelo Congresso Nacional, tendo sido encaminhado para sanção da Presidente da República.

VETO AO PROJETO APROVADO
Ocorre que a Presidente da República VETOU o PLS 274/2015 aprovado, conforme mensagem publicada no Diário Oficial da União de 23/10/2015.
As razões invocadas para o veto foram jurídicas, tendo a Presidente afirmado que o projeto aprovado seria inconstitucional porque a iniciativa para tratar sobre o tema seria exclusiva do chefe do Poder Executivo, nos termos do art. 61, § 1º, II, da CF/88. Veja a mensagem de veto:

MENSAGEM Nº 441, de 22 de outubro de 2015.

Senhor Presidente do Senado Federal,

Comunico a Vossa Excelência que, nos termos do § 1º do art. 66 da Constituição, decidi vetar integralmente, por inconstitucionalidade, o Projeto de Lei Complementar nº 274, de 2015 (nº 124/15 - Complementar na Câmara dos Deputados), que "Dispõe sobre a aposentadoria compulsória por idade, com proventos proporcionais, nos termos do inciso II do § 1º do art. 40 da Constituição Federal".

Ouvidos, os Ministérios da Justiça, da Fazenda, do Planejamento, Orçamento e Gestão e do Trabalho e Previdência Social manifestaram-se pelo veto ao projeto de lei complementar pelas seguintes razões:
"Por tratar da aposentadoria de servidores públicos da União, tema de iniciativa privativa do Presidente da República, o projeto contraria o disposto no art. 61, § 1º, inciso II, da Constituição."

Essas, Senhor Presidente, as razões que me levaram a vetar o projeto em causa, as quais ora submeto à elevada apreciação dos Senhores Membros do Congresso Nacional.


DERRUBADA DO VETO
Em 01/12/2015, o Congresso Nacional decidiu rejeitar (derrubar) o veto, nos termos do art. 66, § 4º da CF/88.
Como o veto não foi mantido, o projeto foi novamente enviado para a Presidente da República (art. 66, § 5º), que o promulgou, transformando-o na Lei Complementar nº 152/2015, que iremos agora analisar.


LEI COMPLEMENTAR Nº 152/2015

O que prevê a LC 152/2015?
Determina que a idade da aposentadoria compulsória passa a ser de 75 anos para todos os servidores públicos.

Quem está abrangido pela LC 152/2015? Quais entes?
A aposentadoria compulsória aos 75 anos vale para:
I - os servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações;
II - os membros do Poder Judiciário;
III - os membros do Ministério Público;
IV - os membros das Defensorias Públicas;
V - os membros dos Tribunais e dos Conselhos de Contas.

A LC 152/2015 aplica-se também aos servidores policiais, ou seja, integrantes da Polícia Civil, da Polícia Federal e da Polícia Rodoviária Federal? Eles também terão direito de se aposentar somente aos 75 anos?
SIM. O art. 3º da LC 152/2015 revogou o inciso I do art. 1º da LC 51/85, que trata sobre a aposentadoria dos servidores públicos policiais. Com isso, eles também passam a se aposentar compulsoriamente com 75 anos. Compare:

Idade da aposentadoria compulsória dos integrantes da Polícia Civil,
da Polícia Federal e da Polícia Rodoviária Federal
Antes da LC 152/2015
ATUALMENTE
65 anos
75 anos


Regra especial para os servidores do Serviço Exterior Brasileiro
A LC 152/2015 previu uma regra especial de transição para os diplomatas e servidores do Itamaraty que trabalham no exterior, como oficiais e assistentes de chancelaria. Veja:
Art. 2º (...) Parágrafo único. Aos servidores do Serviço Exterior Brasileiro, regidos pela Lei nº 11.440, de 29 de dezembro de 2006, o disposto neste artigo será aplicado progressivamente à razão de 1 (um) ano adicional de limite para aposentadoria compulsória ao fim de cada 2 (dois) anos, a partir da vigência desta Lei Complementar, até o limite de 75 (setenta e cinco) anos previsto no caput.

O servidor aposentado compulsoriamente receberá proventos integrais ou proporcionais?
Proporcionais ao tempo de contribuição.

Como vimos acima, o projeto que deu origem à LC 152/2015 foi vetado pela Presidente da República em 23/10/2015, tendo o veto sido rejeitado e a LC 152/2015 publicada em 04/12/2015. Diante disso, indaga-se: os servidores que foram obrigados a se aposentar compulsoriamente aos 70 anos depois do veto (23/10/2015) e antes da LC (04/12/2015) poderão pedir para retornar ao serviço público sob o argumento de que o veto foi derrubado?
NÃO. A aposentadoria compulsória se perfaz no momento do implemento da idade e o ato administrativo que formaliza a concessão é meramente declaratório. Em outras palavras, a pessoa se aposenta compulsoriamente no dia em que completa a idade-limite.
Some-se a isso o fato de que a rejeição de um veto não produz efeitos retroativos. A rejeição de um veto obriga que o projeto aprovado seja promulgado, transformando-se em lei. No entanto, essa lei somente passa a vigorar quando publicada. Assim, a LC 152/2015 somente entrou em vigor no dia 04/12/2015, data de sua publicação. Apenas neste dia foi instituída a aposentadoria compulsória aos 75 anos para os servidores públicos em geral.
Concluindo: o servidor que completou 70 anos no dia 03/12/2015 está aposentado compulsoriamente, independentemente de qualquer outra providência por parte da Administração Pública. O ato administrativo de concessão da aposentadoria somente irá declarar esse fato já ocorrido. Por outro lado, quem completou 70 anos de idade no dia 04/12/2015 pode continuar no serviço publico até atingir 75 anos.

A LC 152/2015 é uma lei editada pelo Congresso Nacional. Ela poderia ter tratado sobre a aposentadoria de servidores dos Estados, do DF e dos Municípios?  
SIM. A Lei Complementar mencionada pelo art. 40, § 1º, II, da CF/88 (com redação dada pela EC 88/2015) deveria ser realmente, como o foi, uma lei complementar nacional, ou seja, editada pelo Congresso Nacional.
O STF possui entendimento consolidado no sentido de que, embora a competência para legislar sobre a previdência dos servidores públicos (RPPS) seja concorrente, a União tem a competência para editar a lei complementar que funcionará como norma de caráter nacional para regulamentar a matéria. Nesse sentido:
(...) A Corte firmou entendimento no sentido de que a competência concorrente para legislar sobre previdência dos servidores públicos não afasta a necessidade da edição de norma regulamentadora de caráter nacional, cuja competência é da União. (...)
(STF. Plenário. MI 1898 AgR, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgado em 16/05/2012).

(...) 1. Não obstante o disposto no art. 40, § 4º, (a exigir “leis complementares” para a regulamentação das aposentadorias especiais em cada ente federado) e no art. 102, I, q, da Constituição (sobre a competência para mandados de injunção), o Plenário do Supremo Tribunal Federal decidiu que (a) a norma regulamentadora de que trata a inicial do mandado de injunção deve ser editada pela União, de modo que a legitimidade passiva nessa demanda é do Presidente da República e (b) por essa razão, o STF é competente para os mandados de injunção envolvendo servidores públicos municipais, estaduais e distritais (MI 3876 ED-AgR, Relator(a): Min. TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, DJe de 29/08/2013; MI 1675 AgR-segundo, Relator(a): Min. ROSA WEBER, Tribunal Pleno, DJe de 01/08/2013; MI 1545 AgR/DF, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, DJe 08/06/2012; MI 1832 AgR, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, DJe de 18/05/2011).
2. Por base nessa jurisprudência, em se tratando da matéria relativa à aposentadoria especial, enquanto não editada a lei reguladora nacional pelo Presidente da República, os Governadores de Estado não estão legitimados para figurar no polo passivo de mandado de injunção em Tribunal estadual. (...)
STF. 2ª Turma. ARE 678410 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Relator(a) p/ Acórdão Min. Teori Zavascki, julgado em 19/11/2013.

Assim, este aspecto da LC 152/2015 está correto. Os Estados e Municípios nem poderiam legislar sobre o assunto, considerando que, na visão do STF, as condições e requisitos para aposentadoria no serviço público deverão ser estabelecidas de modo uniforme por lei complementar nacional.

Vamos agora ao tema mais polêmico: a LC 152/2015 foi iniciada por um parlamentar e, apesar disso, trata sobre a aposentadoria compulsória de servidores públicos do Poder Executivo e de membros do Poder Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria. Diante disso, pode-se dizer que ela violou a reserva de iniciativa privativa do Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal e dos demais titulares dos outros órgãos autônomos (MP e Defensoria)?
Minha opinião pessoal é de que a LC 152/2015 é formalmente inconstitucional.
Penso que, quanto ao servidores públicos em geral, a Lei Complementar exigida pelo art. 40, § 1º, II, da CF/88 é de iniciativa privativa do Presidente da República, nos termos do art. 61, § 1º, inciso II, da CF/88.
Digo isso aplicando, por analogia, o mesmo raciocínio que o STF utiliza para dizer que as leis de que tratam o art. 40, § 4º da CF/88 são de iniciativa privativa do Presidente da República:
(...) A eficácia do direito à aposentadoria especial objeto do art. 40, § 4º, da Constituição Federal, exige regulamentação mediante lei complementar de iniciativa privativa do Presidente da República (...)
STF. Plenário. MI 4158 AgR-segundo, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 18/12/2013.

(...) A jurisprudência desta Corte firmou-se no sentido de que o direito inscrito no art. 40, § 4º, da Magna Carta tem eficácia condicionada à regulamentação por meio de norma de caráter nacional, de iniciativa do Presidente da República. (...)
STF. Plenário. MI 1675 AgR-segundo, Rel. Min. Rosa Weber, julgado em 29/05/2013.

Por outro lado, no caso da aposentadoria compulsória dos magistrados, o projeto de lei que tratasse do tema deveria ser iniciado pelo Supremo Tribunal Federal , nos termos do art. 93, VI, da CF/88:
Art. 93. Lei complementar, de iniciativa do Supremo Tribunal Federal, disporá sobre o Estatuto da Magistratura, observados os seguintes princípios:
(...)
VI - a aposentadoria dos magistrados e a pensão de seus dependentes observarão o disposto no art. 40;

Vale ressaltar que, quando o STF apreciou o pedido de liminar na ADI 5316 proposta pela AMB contra a Emenda da Bengala (EC 88/2015), o Ministro Relator Luiz Fux fez constar em seu voto expressamente esse entendimento:
(...) A aposentadoria compulsória de magistrados é tema reservado à lei complementar nacional, de iniciativa do Supremo Tribunal Federal, nos termos da regra expressa contida no artigo 93, VI, da Constituição da República, não havendo que se falar em interesse local, ou mesmo qualquer singularidade que justifique a atuação legiferante estadual em detrimento da uniformização. (...)
STF. Plenário. ADI 5316 MC, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 21/05/2015.

Contudo, penso que não seja esse o entendimento que irá prevalecer no STF. Digo isso por uma razão pragmática:

Tão logo o PLS 274/2015 foi aprovado pelo Congresso Nacional e antes de ter sido vetado, a imprensa noticiou que esse tema foi discutido pelos Ministros do STF em uma sessão administrativa da Corte, tendo eles chegado à conclusão de que não existiria iniciativa privativa para essa lei complementar.

Essa manifestação do STF ocorreu, como já dito, em uma reunião administrativa, realizada em 07 de outubro de 2015. Confira o trecho da ata aprovada tratando sobre o tema:
"3) Projeto de Lei do Senado nº 274/2015 - O Tribunal, assentou, em Sessão Administrativa, com as reservas apresentadas pelo Ministro Luiz Fux, que a aposentadoria dos magistrados aos 75 anos decorre do próprio sistema que rege a matéria no plano constitucional, de maneira que não haveria, em tese, vício formal no Projeto de Lei 274/2015."

No mesmo dia em que foi divulgado que a Presidente da República havia vetado o projeto, o Ministro do STF Marco Aurélio conferiu uma entrevista ao site Conjur no qual criticou os motivos do veto. Confira o que ele disse:
“Falha o raciocínio [da mensagem de veto]. A lei complementar precisa reger a matéria de maneira linear. Neste caso, regulamentou-se o artigo 40 da Constituição”.

Veja trecho da reportagem:
"Para Marco Aurélio, “há um erro jurídico” na mensagem de veto da presidente. O projeto de lei regulamenta o artigo 40, parágrafo 1º, inciso II. O dispositivo diz que os servidores públicos da União, dos estados e dos municípios serão aposentados compulsoriamente aos 70 ou aos 75 anos de idade, “na forma de lei complementar”. Foi a redação dada pela chamada PEC da Bengala, que aumentou a idade da compulsória para ministros do Supremo, dos tribunais superiores e do Tribunal de Contas da União.
Ao justificar o veto ao texto integral da lei, a presidente Dilma se baseia no artigo 61, parágrafo 1º, inciso II, da Constituição. O caput define a quem cabe a iniciativa das leis, complementares e ordinárias. O inciso II do parágrafo 1º diz que são de iniciativa “privativa do presidente da República” leis que disponham sobre servidores públicos da União.
E é aí que está o “erro jurídico” dos assessores da presidente, conforme a explicação do ministro. Ao falar em “lei”, o dispositivo citado na mensagem de veto trata de lei ordinária. Leis complementares são, como o nome diz, infraconstitucionais, mas complementares ao que diz a Constituição Federal. Portanto, podem ser propostas por quaisquer dos enumerados no caput do artigo 61: “Qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição”. (http://www.conjur.com.br/2015-out-23/dilma-contrariou-stf-vetar-lei-adia-aposentadoria-servidor).

Desse modo, por mais que, particularmente, entenda que há vício de iniciativa a fulminar de inconstitucionalidade a LC 152/2015, penso que talvez não seja essa a conclusão do STF baseando-me unicamente nas notícias acima divulgadas.


ADI PROPOSTA PELA AMB E ANAMATRA
No mesmo dia em que foi publicada, a Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB), em conjunto com a Associação Nacional dos Magistrados da Justiça do Trabalho (Anamatra), ingressaram com uma ADI no STF contra a LC 152/2015 (http://www.amb.com.br/novo/?p=25780)
O ponto questionado pelas entidades refere-se à aposentadoria compulsória dos membros do Poder Judiciário.
Segundo trecho da petição inicial, “Na parte que toca aos magistrados, não poderia o Poder Legislativo ou o Poder Executivo dar início à proposta legislativa de lei complementar ou ordinária para tratar do limite de idade de aposentadoria”.

Márcio André Lopes Cavalcante
Professor



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