É constitucional lei que preveja o pagamento de honorários de sucumbência aos advogados públicos?

O julgamento a seguir explicado trata sobre o pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais a advogados públicos.

O STF analisou a constitucionalidade de três dispositivos/diplomas legais:

• o art. 23 da Lei nº 8.906/94 (Estatuto da OAB):

• o art. 85, § 19 da Lei nº 13.105/2015 (CPC):

• arts. 27 e 29 a 36 da Lei nº 13.327/2016.

Como a Lei nº 13.327/2016 é muito relevante para entender o julgado, vou fazer abaixo um breve resumo do que ela trata.

NOÇÕES GERAIS SOBRE OS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS DA LEI 13.327/2016

O que prevê a Lei nº 13.327/2016?

A Lei nº 13.327/2016 prevê, dentre outros assuntos, que os honorários advocatícios de sucumbência das causas em que forem parte a União, suas autarquias e fundações pertencem aos ocupantes dos cargos de:

I - Advogado da União;

II - Procurador da Fazenda Nacional;

III - Procurador Federal;

IV - Procurador do Banco Central do Brasil;

V - dos quadros suplementares em extinção previstos no art. 46 da MP n.º 2.229-43/2001 (antigos cargos que faziam a assistência jurídica da União, suas autarquias e fundações antes da AGU/Procuradoria Federal e que estão atualmente extintos, havendo, contudo, pessoas que foram aposentadas neles).

Em outras palavras, quando a União, suas autarquias e fundações vencerem causas judiciais e a parte contrária for condenada a pagar honorários advocatícios de sucumbência, tais valores serão rateados entre os ocupantes dos cargos acima listados.

Veja o que diz a Lei nº 13.327/2016:

Quando se fala em honorários de sucumbência, isso abrange quais verbas?

Para os fins da Lei nº 13.327/2016, os honorários advocatícios de sucumbência incluem:

I - o total do produto dos honorários de sucumbência recebidos nas ações judiciais em que forem parte a União, as autarquias e as fundações públicas federais;

II - até 75% do produto do encargo legal acrescido aos débitos inscritos na dívida ativa da União, previsto no art. 1º do Decreto-Lei nº 1.025/69;

III - o total do produto do encargo legal acrescido aos créditos das autarquias e das fundações públicas federais inscritos na dívida ativa da União, nos termos do § 1º do art. 37-A da Lei nº 10.522/2002.

Esses são os valores que serão destinados aos advogados públicos federais acima listados.

Os aposentados também receberão?

SIM.

Qual é o critério de cálculo dos valores?

Os valores dos honorários devidos serão calculados da seguinte forma:

• No caso dos servidores ativos: os honorários serão pagos de acordo com o tempo de efetivo exercício no cargo;

• No caso dos servidores aposentados: o cálculo será feito com base no tempo de aposentadoria.

O rateio deverá ser feito nas seguintes proporções:

I - para os ativos, 50% de uma cota-parte após o primeiro ano de efetivo exercício, crescente na proporção de 25 pontos percentuais após completar cada um dos 2 (dois) anos seguintes;

II - para os inativos, 100% de uma cota-parte durante o primeiro ano de aposentadoria, decrescente à proporção de 7 (sete) pontos percentuais a cada um dos 9 anos seguintes, mantendo-se o percentual fixo e permanente até a data de cessação da aposentadoria.

Quem não terá direito aos honorários?

Não entrarão no rateio dos honorários:

a) pensionistas;

b) aqueles em licença para tratar de interesses particulares;

c) aqueles em licença para acompanhar cônjuge ou companheiro;

d) aqueles em licença para atividade política;

e) aqueles em afastamento para exercer mandato eletivo;

f) aqueles cedidos ou requisitados para entidade ou órgão estranho à administração pública federal direta, autárquica ou fundacional.

Administração dos honorários

Os honorários advocatícios serão administrados, normatizados e fiscalizados pelo “Conselho Curador dos Honorários Advocatícios” (CCHA), órgão vinculado à Advocacia-Geral da União, composto por 1 representante de cada uma das carreiras acima mencionadas (um AGU, um Procurador Federal, um PFN etc.).

Gestão e distribuição dos honorários

O CCHA deverá contratar uma instituição financeira oficial que ficará responsável por gerir, processar e distribuir os honorários advocatícios entre os membros das carreiras.

Vale ressaltar que os honorários advocatícios nem passarão pela conta única do Tesouro Nacional. Eles serão diretamente creditados na conta bancária gerida pela instituição financeira contratada (art. 35) e de lá seguirão para as contas dos respectivos profissionais.

O valor dos honorários integra o subsídio recebido pelo advogado público federal?

NÃO. Os honorários não integram o subsídio e não servirão como base de cálculo para adicional, gratificação ou qualquer outra vantagem pecuniária (art. 29, parágrafo único).

Não haverá pagamento de contribuição previdenciária sobre os valores recebidos a título de honorários

Os honorários não integrarão a base de cálculo, compulsória ou facultativa, da contribuição previdenciária (art. 32).

Haverá pagamento de imposto de renda sobre os valores recebidos a título de honorários?

SIM. A Lei determina, inclusive, que os valores correspondentes ao imposto sobre a renda devido em razão do recebimento dos honorários deverão ser retidos na fonte pela instituição financeira oficial que ficará responsável por gerir, processar e distribuir os honorários entre os advogados públicos federais (art. 34, § 7º).

ANÁLISE DA ADI 6053 (HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS DOS ADVOGADOS PÚBLICOS FEDERAIS)

ADI 6053

Em 20/12/2018, a então Procuradora-Geral da República Raquel Dodge ajuizou ação direta de inconstitucionalidade para questionar os dispositivos que garantem a advogados públicos o recebimento de honorários de sucumbência.

A ação teve por objeto o art. 23 do Estatuto da OAB, o art. 85, § 19, do CPC/2015 e os arts. 27 e 29 a 36 da Lei nº 13.327/2016, que preveem o pagamento dos honorários pelos ocupantes dos cargos de advogado da União e de procuradores da Fazenda Nacional, Federal e do Banco Central.

Segundo a PGR, os honorários sucumbenciais são uma espécie de contraprestação devida ao advogado em razão dos serviços prestados por ele no processo. Tais verbas equivalem a vencimentos e subsídios e tiveram reconhecido o seu caráter alimentar. No entanto, de acordo com a então PGR, os advogados públicos não têm despesas com imóvel, telefone, água, luz, impostos e outros encargos. “É a Administração Pública que arca todo o suporte físico e de pessoal necessário ao desempenho de suas atribuições”. Além disso, os advogados públicos já são remunerados pela integralidade dos serviços prestados por meio de subsídios.

Outro argumento apresentado é que, até a edição da Lei nº 13.327/2016, essas verbas eram carreadas totalmente à conta da União e se incorporavam ao seu patrimônio.

Para a autora da ação, a percepção de honorários advocatícios seria incompatível com o regime de subsídios e o regime estatutário a que os advogados públicos estão sujeitos e ofenderia os princípios republicano, da impessoalidade e da supremacia do interesse público.

O pedido formulado na ADI foi acolhido pelo STF?

Parcialmente.

O STF afirmou que:

- é constitucional o pagamento de honorários de sucumbência aos advogados públicos;

- no entanto, é necessário respeitar o teto remuneratório, ou seja, a somatória do subsídio com os honorários recebidos mensalmente não pode ultrapassar o subsídio dos Ministros do STF, conforme o que dispõe o art. 37, XI, da Constituição Federal.

Ex: vamos supor, hipoteticamente, que o teto remuneratório está em R$ 40 mil. Imaginemos que o subsídio do Procurador Federal seja R$ 34 mil. No mês de outubro, a divisão dos honorários devidos aos advogados públicos federais rendeu R$ 10 mil para cada membro. Esse Procurador Federal, que já recebe mensalmente R$ 34 mil, só terá direito a R$ 6 mil de honorários porque, se recebesse acima disso, ultrapassaria o teto.

Vamos verificar abaixo um resumo dos argumentos invocados pelo Min. Alexandre de Moraes (relator para o acórdão, considerando que o Relator originário – Min. Marco Aurélio – ficou vencido).

Regime de subsídios

Era comum na Administração Pública que determinados servidores recebessem, como remuneração, uma parcela fixa que era acrescida de várias gratificações, adicionais, abonos etc. Assim, o servidor recebia seu vencimento e mais uma série de “penduricalhos”. Isso fazia com que a remuneração dos servidores acabasse crescendo desordenadamente, sem que a Administração Pública tivesse um controle efetivo sobre isso.

Para corrigir essa situação, a EC 19/98 inseriu o § 4º ao art. 39 da CF/88 criando o sistema de “subsídio”.

Em que consiste isso? O legislador afirmou que determinadas carreiras de servidores deveriam receber sua remuneração por meio de “parcela única” mensal, sendo “vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória”.

Desse modo, após a edição da EC 19/98, o subsídio passou a reunir, sob um único título genuinamente remuneratório, todos e quaisquer valores pagos aos servidores como contraprestação pelo trabalho executado no desempenho normal de suas funções.

Segundo explicou o Min. Luiz Fux, o objetivo da criação do regime de subsídio foi o de

“criar um padrão confiável de correspondência entre o que é atribuído e o que é efetivamente pago pelo exercício do cargo público.

Assim, se elimina prática corriqueira na Administração Pública, em que aumentos salariais são concedidos de maneira artificiosa, na forma de benefícios adicionais, instituídos mediante alíquotas de incidências caprichosas, confusas e sucessivas, cuja aplicação frequentemente conduz a excessos ilegítimos.”

Quais categorias recebem por subsídio?

Segundo o § 4º do art. 39 são remunerados exclusivamente por subsídio:

a) os membros de Poder (Presidente, Governador, Prefeito, parlamentares, magistrados);

b) os detentores de mandato eletivo;

c) os Ministros de Estado;

d) os Secretários Estaduais e Municipais.

Além disso, existem alguns dispositivos esparsos da CF/88 que exigem o regime de subsídio para as seguintes carreiras:

a) membros do Ministério Público (art. 128, § 5º, I, “c”);

b) membros da Defensoria Pública (art. 135);

c) membros da Advocacia Pública (art. 135);

d) Ministros do TCU (art. 73, § 3º);

e) servidores policiais (art. 144, § 9º).

As carreiras acima listadas devem obrigatoriamente receber por meio de subsídio. A lei não pode estipular forma diferente, sob pena de ser inconstitucional.

Além desses, outros servidores também podem receber por subsídio?

SIM. O § 8º do art. 39 afirma que a remuneração de todos os servidores públicos que são organizados em carreira poderá ser fixada por meio do regime de subsídio.

Assim, com base nessa previsão do § 8º, a lei poderá prever o regime de subsídio para outros servidores públicos além dos que foram acima listados.

O conceito de subsídio não se aplica, portanto, unicamente aos agentes políticos, como ocorria anteriormente, comportando extensão a todas as categorias de servidores organizadas em carreira, nos termos do art. 39, § 8º, da CF/88.

Advogados públicos e subsídio

Os advogados públicos são remunerados por subsídio. Isso decorre do art. 39, § 4º e do art. 135 da CF/88:

Honorários sucumbenciais pagos aos advogados públicos possuem natureza remuneratória (e não indenizatória)

Os honorários advocatícios sucumbenciais devidos aos advogados públicos, devidamente previstos em lei, ostentam caráter remuneratório e de contraprestação de serviços realizados no curso do processo. Assim, esses honorários devem ser considerados como parcela remuneratória devida em razão do serviço prestado. Isso significa que esses honorários recebem tratamento equivalente aos vencimentos e subsídios, sendo, inclusive, reconhecido o seu caráter alimentar.

Mas os honorários sucumbenciais são pagos pelo particular que perdeu a causa contra o Poder Público. Em outras palavras, quem paga não é a União, mas sim a parte que litigava contra a Fazenda Pública. Mesmo assim, devem ser considerados como remuneração?

SIM. O fato de os honorários sucumbenciais não serem devidos por alguém que se tenha beneficiado dos respectivos serviços profissionais do advogado público não é suficiente para, por si só, descaracterizar essa natureza remuneratória. Não é por outro motivo, aliás, que tais verbas são fixadas entre percentuais limitadores de um mínimo e de um máximo, moduláveis precisamente em razão de determinados qualificativos imputáveis ao serviço objeto da contraprestação.

É o que se pode constatar do § 2º do art. 85 do CPC/2015, que regulamenta, em termos gerais, a percepção dos honorários de sucumbência pelos profissionais da advocacia:

Honorários aos advogados públicos e princípio da eficiência

O pagamento de honorários de sucumbência aos advogados públicos está relacionado ao princípio da eficiência (art. 37, caput, da CF/88), considerando que esse servidor irá receber de acordo com a natureza e a qualidade dos serviços efetivamente prestados por ele.

Trata-se daquilo que se chama de “remuneração por performance”, modelo este inclusive reconhecido como uma boa prática pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE.

Quanto mais exitosa a atuação dos advogados públicos, mais se beneficia a Fazenda Pública e, por consequência, toda a coletividade.

Vimos que os advogados públicos recebem por meio de subsídio; a remuneração por subsídio prevê o pagamento de “parcela única” ao agente público, vedado o acréscimo de qualquer “outra espécie remuneratória”. O recebimento de honorários advocatícios (verba remuneratória) viola o regime de subsídio, afrontando o art. 39, § 4º c/c o art. 135, da CF/88?

NÃO. Ao contrário do que uma leitura isolada do art. 39, § 4º, da Constituição Federal pudesse sugerir, o conceito de “parcela única” previsto nesse dispositivo constitucional proíbe apenas o acréscimo injustificável de espécies remuneratórias ordinárias, devidas em decorrência do trabalho normal do servidor submetido a regime de subsídio.

O art. 39, § 4º não impede a percepção de outras verbas pecuniárias que tenham fundamento diverso, a exemplo das verbas honorárias sucumbenciais. Isso porque os honorários estão fundados em outra causa, ou seja, no fato objetivo do resultado da demanda.

Assim, o art. 39, § 4º, da Constituição Federal não constitui vedação absoluta de pagamento de outras verbas além do subsídio (STF. Plenário. ADI 4941/AL, rel. orig. Min. Teori Zavascki, red. p/ o ac. Min. Luiz Fux, julgado 14/8/2019).

Constituição proibiu o recebimento de honorários quando quis fazê-lo

Nas hipóteses em que a Constituição Federal pretendeu vedar o recebimento de honorários em razão de alguma incompatibilidade relevante, proibiu-o expressamente, como no caso dos membros da Magistratura (art. 95, parágrafo único, II, da CF/88) e do Ministério Público (art. 128, § 5º, II, “a”, da CF/88).

No caso da advocacia pública, não há essa proibição.

Irredutibilidade dos vencimentos

O pedido da PGR de mera supressão da verba sucumbencial dos advogados públicos, sem qualquer estabelecimento de uma regra de transição e de compensação remuneratória para a parcela única do subsídio, acarretaria inconstitucional redutibilidade nos vencimentos finais dos procuradores.

Submissão ao teto

Os advogados públicos podem receber honorários sucumbenciais, mas, como eles recebem os valores em função do exercício do cargo, esse recebimento precisa se sujeitar ao regime jurídico de direito público.

Por essa razão, mesmo sendo compatível com o regime de subsídio, sobretudo quando estruturado como um modelo de remuneração por performance, com vistas à eficiência do serviço público, a possibilidade de advogados públicos perceberem verbas honorárias sucumbenciais não afasta a incidência do teto remuneratório estabelecido pelo art. 37, XI, da Constituição Federal.

Em suma:

Assim, o STF, por maioria, declarou a constitucionalidade da percepção de honorários de sucumbência pelos advogados públicos e julgou parcialmente procedente o pedido formulado na ação direta para, conferindo interpretação conforme à Constituição ao art. 23 do Estatuto da OAB, ao art. 85, § 19, do CPC/2015, e aos arts. 27 e 29 a 36 da Lei nº 13.327/2016, estabelecer que a somatória dos subsídios e honorários de sucumbência percebidos mensalmente pelos advogados públicos não poderá exceder ao teto dos Ministros do STF, conforme o que dispõe o art. 37, XI, da Constituição Federal, nos termos do voto do Ministro Alexandre de Moraes, Redator para acórdão, vencido o Ministro Marco Aurélio (Relator).

HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS DOS PROCURADORES DOS ESTADOS

A decisão proferida na ADI 6053 atingiu diretamente apenas os advogados públicos federais. Isso porque foi proposta especificamente contra a Lei federal nº 13.327/2016.

Ocorre que em vários outros Estados-membros existem leis prevendo o pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais para Procuradores do Estado.

Diante disso, em 26/06/2019, a PGR ajuizou 21 ações contra normas estaduais e do Distrito Federal que preveem o pagamento de honorários advocatícios de sucumbência a Procuradores do Estado/DF.

Os argumentos foram praticamente os mesmos invocados na ADI 6053.

Temos alguma decisão do STF a respeito?

SIM. O STF já julgou algumas dessas ações e concluiu da mesma maneira que na ADI 6053.

Foi o caso, por exemplo, da ADI 6165 proposta contra a Lei do Estado do Tocantins:

Nas ADI 6159 e 6162, propostas contra os honorários da PGE/PI e da PGE/SE, respectivamente, o STF fixou a seguinte tese:

Outras ações já julgadas no mesmo sentido: ADI 6163 (PGE/PE), ADI 6178 (PGE/RN), ADI 6181 (PGE/AL) e ADPF 597 (PGE/AM).

Desconheço ações propostas contra leis municipais que tratem sobre honorários advocatícios devidos a Procuradores dos Municípios. No entanto, penso que se aplica a mesma conclusão acima exposta, ou seja, também deverão respeitar o teto remuneratório.