O Poder Judiciário pode obrigar o Estado a elaborar, por meio de plano dialógico, protocolo de atuação da Polícia Militar em manifestações públicas; a falta de parâmetros para o uso da força configura omissão estatal

O caso concreto foi o seguinte:

Entre 2011 e 2013, São Paulo teve uma série de manifestações de rua que terminaram em confronto com a Polícia Militar.

Foram protestos do Movimento Passe Livre contra o aumento das tarifas de transporte, a Marcha pela Liberdade de Expressão, comemorações esportivas, blocos de carnaval e as grandes manifestações de junho de 2013.

Em muitos desses eventos, a atuação da Polícia Militar foi questionada. Houve relatos de bombas de gás e tiros de bala de borracha contra pessoas que já estavam fugindo, policiais sem identificação no uniforme, revistas feitas em qualquer pessoa com “cara de manifestante”, prisões sem crime algum e ordens de dispersão dadas sem aviso. Algumas pessoas ficaram feridas com gravidade. Uma pessoa perdeu a visão de um olho depois de ser atingida por bala de borracha.

Diante desse cenário, a Defensoria Pública do Estado de São Paulo ajuizou ação civil pública contra o Estado de São Paulo.

Na ação, a Defensoria pediu que o Estado fosse condenado a expedir ato normativo definindo parâmetros de atuação da Polícia Militar no policiamento de manifestações públicas.

Pediu também uma série de obrigações específicas, entre elas: identificar todos os policiais, avisar antes de dispersar uma manifestação, não atirar com bala de borracha, não usar gás lacrimogêneo para dissolver aglomerações e não impedir que as pessoas filmem a ação policial.

A Defensoria pediu, ainda, a condenação do Estado ao pagamento de indenização por danos morais coletivos e individuais.

A sentença julgou o pedido parcialmente procedente e impôs ao Estado o cumprimento das medidas em 30 dias, sob pena de multa diária de R$ 100.000,00.

O TJSP, em julgamento de apelação, julgou improcedentes os pedidos.

Para o TJSP, a definição da forma de atuação da Polícia Militar é ato típico do Poder Executivo, marcado pela discricionariedade, de modo que a ingerência do Poder Judiciário violaria o princípio da independência e harmonia entre os Poderes.

Contra esse acórdão, a Defensoria Pública interpôs recurso especial, sustentando, entre outros pontos, que a omissão do Estado na regulamentação do uso da força em manifestações viola o direito de reunião previsto no art. 5º, XVI, da CF/88 e em tratados internacionais de direitos humanos, além de contrariar a Lei nº 13.675/2018, que fixou as diretrizes da Política Nacional de Segurança Pública.

Para o STJ, o Poder Judiciário pode obrigar o Estado a elaborar um protocolo de atuação da Polícia Militar em manifestações públicas?

SIM.

O STJ condenou o Estado de São Paulo a elaborar um plano dialógico destinado à construção do protocolo de atuação da Polícia Militar em manifestações públicas. Esse plano deverá ser apresentado, acompanhado e aprovado pelo juízo da execução.

Vejamos os fundamentos.

A falta de protocolo configura omissão estatal, ainda que a Polícia Militar tenha manual interno

Em sua defesa, o Estado de São Paulo alegou que a Polícia Militar segue os manuais de procedimentos da corporação, em especial o Manual Básico de Policiamento Ostensivo (M-14-PM), que orienta a atuação diante de perturbações da ordem pública.

O STJ considerou esse regramento insuficiente.

O manual não coibiu os excessos amplamente detalhados pela Defensoria nos episódios descritos na inicial. Esses elementos de auto-organização da burocracia policial, embora elogiáveis, não preveem um sistema de controle integrado, com órgãos de controle externo, nem contam com incentivos institucionais para a adequação de toda a corporação às balizas modernas de atuação pautada no diálogo e no consenso.

A Lei nº 13.060/2014 determina que os órgãos de segurança pública priorizem instrumentos de menor potencial ofensivo, observando a legalidade, a necessidade, a razoabilidade e a proporcionalidade, e veda o uso de arma de fogo contra pessoa em fuga que esteja desarmada ou que não represente risco imediato de morte ou de lesão (art. 2º).

A Lei nº 13.675/2018, que criou o Sistema Único de Segurança Pública e a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social, prevê o uso proporcional da força, a proteção da vida, a transparência, o planejamento estratégico e sistêmico e, no art. 6º, XIX, coloca como objetivo a relação colaborativa entre os órgãos de segurança pública e o sistema judiciário.

Mais recentemente, a Lei nº 14.751/2023 (Lei Orgânica Nacional das Polícias Militares) fixou entre as diretrizes das corporações o uso racional da força e o uso progressivo dos meios, o caráter técnico e científico no planejamento e no emprego, e a padronização de procedimentos operacionais com publicidade.

Assim, a ausência de regulamentação da atuação da Polícia Militar em manifestações públicas e a inexistência de protocolos que definam parâmetros técnicos para o uso proporcional e progressivo da força configuram omissão estatal que legitima a intervenção judicial.

O STJ preferiu o plano dialógico

A sentença havia imposto ao Estado o cumprimento das medidas em 30 dias, sob pena de multa diária de R$ 100.000,00. O STJ entendeu que simplesmente restabelecê-la seria insuficiente, porque a imposição de um comando condenatório único poderia levar a um longo trajeto de idas e vindas de planos sucessivos e avaliações mais ou menos acuradas.

Melhor e mais eficiente, para todas as partes envolvidas, é a elaboração de um projeto acompanhada não apenas pelo juízo, mas por outros atores sociais que poderão influir na decisão final, chegando-se a um produto dialogado, mais eficaz e mais consensual. A inclusão de diversos atores sociais reconhece que se trata de litígio coletivo irradiado, decorrente do modo como opera uma estrutura burocrática de significativa penetração social.

A pretensão da Defensoria, aliás, não visa impedir a atuação estatal, mas trazer balizas orientadoras para delimitar as situações em que a força policial poderá e deverá agir, privilegiando o uso proporcional e progressivo da força. O objetivo é harmonizar os direitos em conflito, e não garantir o exercício irrestrito e ilimitado do direito de reunião.

O que o Estado de São Paulo terá que fazer concretamente?

O STJ condenou o Estado de São Paulo a elaborar um plano dialógico destinado à elaboração do protocolo de atuação da Polícia Militar do Estado de São Paulo, o qual deverá ser apresentado, acompanhado e aprovado pelo Juízo da execução, observando-se, no mínimo, as seguintes diretrizes:

(1) elaboração de um diagnóstico inicial pelo ente federativo estadual, a ser apresentado ao Juízo a quo, no prazo de 60 (sessenta) dias corridos, com o levantamento dos problemas estruturais relacionados à atuação da Polícia Militar do Estado de São Paulo em policiamento ostensivo de manifestações públicas;

(2) elaboração de um protocolo de atuação da Polícia Militar do Estado de São Paulo, em atos e manifestações públicas, a ser apresentado ao Juízo a quo, no prazo subsequente de 60 (sessenta) dias corridos, contendo orientações técnicas mínimas.

(3) o protocolo deverá estabelecer um novo conjunto de princípios para segurança pública paulista, orientado para o respeito à cidadania e à dignidade humana: à promoção da liberdade, da justiça e do bem público; a proibição da discriminação por razão de origem, raça, estado civil, sexo, orientação sexual, idade, cor, religião, deficiência física ou psíquica e quaisquer outras características pessoais ou sociais; a defesa das instituições democráticas;

(4) após a apresentação do protocolo previsto no item (2), o juízo da execução deverá promover a participação de entidades atuantes na área da segurança pública e da defesa das instituições democráticas e dos direitos humanos, por intermédio da apresentação de sugestões e críticas e, preferencialmente também por audiências públicas, a fim de colher subsídios para a elaboração das melhores práticas. Como exemplo dessas instituições devem ser consideradas, dentre outras: Ministério Público, Defensoria Pública, Procuradoria do Estado, Polícias Civil e Militar, Ordem dos Advogados do Brasil, Associação Brasileira de Imprensa, universidades (por exemplo, o Núcleo de Estudos da Violência da Universidade de São Paulo - NEV-USP) e instituições como Instituto Sou da Paz, Fórum Brasileiro de Segurança Pública; Centro de Estudos de Segurança e Cidadania; Conectas Direitos Humanos; Comitê Brasileiro de Defensoras e Defensores de Direitos Humanos; Pacto pela Democracia;

(5) para o cumprimento dos prazos e a garantia do bom andamento da elaboração do plano, poderão ser realizadas audiências periódicas pelo juízo da execução, podendo ainda, se necessário, haver flexibilização de prazos, fixação de multas por descumprimento, seu aumento ou diminuição em caso de necessidade e outras medidas, até a concretização do plano e sua implementação;

(6) outras medidas não enumeradas na petição inicial ou neste rol de diretrizes poderão ser abordadas, incluídas no plano e exigidas, ainda que não pedidas na inicial porque surgidas após a propositura da ação, como o monitoramento.

Em suma: