A Lei 14.230/2021 permite que o inquérito civil de improbidade seja prorrogado apenas uma vez por 365 dias, mediante ato fundamentado. Esse prazo tem natureza peremptória?

Imagine a seguinte situação hipotética:

A empresa Alfa Produtos Hospitalares Ltda. fornecia materiais médicos para a Secretaria de Saúde.

Em novembro de 2020, o Ministério Público desconfiou que havia irregularidades nesses contratos, com possível direcionamento de licitações e sobrepreço, e instaurou um inquérito civil público para investigar o caso.

As investigações seguiram ao longo dos meses.

Nesse meio-tempo, em outubro de 2021, entrou em vigor a Lei nº 14.230/2021, que trouxe mudanças importantes na Lei de Improbidade Administrativa. Uma dessas novidades foi a fixação de um prazo de 365 dias para a conclusão do inquérito civil, com a possibilidade de apenas uma prorrogação por igual período, desde que por meio de decisão fundamentada. Veja o art. 23, § 2º, inserido na Lei 8.429/92, pela Lei nº 14.230/2021:

 

O inquérito, contudo, não foi concluído dentro desse prazo.

Em 16 de novembro de 2022, a Promotoria de Justiça responsável decidiu prorrogar a investigação por mais um ano.

O despacho, porém, foi bastante genérico. Mencionava apenas o “vencimento do prazo do feito” e a pendência de resposta a um ofício enviado.

A empresa não concordou com essa prorrogação e impetrou mandado de segurança, apontando três supostas irregularidades:

1) o inquérito já havia sido prorrogado anteriormente, de modo que uma nova prorrogação ultrapassava o limite legal de uma única vez;

2) o ato foi praticado fora do prazo. O raciocínio foi o seguinte: a Lei nº 14.230/2021 entrou em vigor em 26 de outubro de 2021. Como o inquérito já estava em andamento nessa data, o prazo máximo de 365 dias introduzido pela Lei nº 14.230/2021, passou a ser contado a partir da vigência da nova lei. Fazendo a conta, o prazo se encerrou em 26 de outubro de 2022. Se o Ministério Público quisesse prorrogar o inquérito, deveria ter feito isso antes dessa data. Ocorre que o despacho de prorrogação só foi expedido em 16 de novembro de 2022, ou seja, 21 dias depois de o prazo já ter vencido. E não se prorroga prazo que já se esgotou.

3) a fundamentação era insuficiente. O Promotor não explicou, de forma concreta, por que a continuidade da investigação seria indispensável.

 

O pedido da empresa foi negado tanto pelo juiz de primeira quanto pelo Tribunal de Justiça.

Ambos entenderam que os prazos do inquérito civil seriam “impróprios”, ou seja, meros prazos orientadores cujo descumprimento não traria consequências, e que a complexidade do caso justificava a manutenção das investigações.

A empresa interpôs, então, recurso especial ao STJ insistindo nos argumentos já deduzidos.

 

O STJ concordou com os argumentos da empresa?

SIM.

O STJ entendeu que a prorrogação do inquérito civil foi ilegal por três razões:

• violação ao limite de prorrogações;

• extemporaneidade do ato de prorrogação; e

• fundamentação inadequada.

 

Diante disso, o STJ anulou a prorrogação, mas deixou claro que o Ministério Público poderia ajuizar a ação de improbidade com base nas provas já obtidas antes do ato de prorrogação anulado.

Vamos entender com mais detalhes.

 

A fixação de prazos para o inquérito civil não viola a autonomia do Ministério Público

Antes de analisar o mérito do recurso, o STJ precisou enfrentar uma questão preliminar levantada pelo Ministério Público Federal, que, na condição de custos legis, opinou pelo não provimento do recurso da empresa.

O MPF sustentou que os prazos fixados pela Lei nº 14.230/2021 para a conclusão do inquérito civil seriam inconstitucionais, por violarem a autonomia institucional e a independência funcional do Ministério Público, previstas no art. 127 da Constituição Federal:

 

O STJ rejeitou essa alegação. A autonomia e a independência funcional do Ministério Público não significam ausência absoluta de controles temporais. Essas garantias devem ser exercidas dentro dos limites legais estabelecidos pelo legislador.

O fato de o MP ser autônomo não quer dizer que ele pode conduzir investigações por tempo indefinido. A fixação de prazos é uma forma legítima de proteger os direitos fundamentais dos investigados, para que não fiquem sujeitos a constrangimento investigativo sem previsão de término.

Superada essa questão, o STJ analisou o mérito e concluiu que a prorrogação foi ilegal pelas três razões já expostas e que irei agora explicar melhor.

 

Primeira razão: violação ao limite de uma única prorrogação

A Lei nº 14.230/2021 alterou a Lei de Improbidade Administrativa e inseriu regra expressa sobre o prazo do inquérito civil. Confira o que diz o art. 23, § 2º, da Lei 8.429/92, com a redação dada pela Lei 14.230/2021:

 

O dispositivo deixa claro que o inquérito pode ser prorrogado apenas uma vez, por mais 365 dias.

No caso concreto, o inquérito já havia sido prorrogado anteriormente, de modo que a nova prorrogação (determinada em novembro de 2022) extrapolava o limite legal.

 

Segunda razão: a prorrogação foi extemporânea

Ainda que se admitisse que a prorrogação anterior não deveria ser computada (por ter ocorrido antes da vigência da nova lei), havia outro problema: o ato foi praticado fora do prazo.

O prazo de 365 dias tem caráter peremptório, isto é, trata-se de prazo cujo descumprimento gera consequências processuais. Essa conclusão decorre de dois fundamentos:

a) o prazo está inserido no capítulo da Lei de Improbidade que trata da prescrição, instituto de natureza tipicamente peremptória; e

b) a própria norma prevê expressamente a consequência para o descumprimento: o arquivamento do inquérito.

 

 

Assim, o prazo de 365 dias é cogente e seu descumprimento acarreta o encerramento da investigação.

A Lei nº 14.230/2021 entrou em vigor em 26 de outubro de 2021. Como o inquérito já estava em andamento nessa data, o prazo de 365 dias passou a correr a partir da vigência da nova lei, encerrando-se em 26 de outubro de 2022. Se o MP desejasse prorrogar o inquérito, deveria tê-lo feito antes dessa data. Contudo, o despacho de prorrogação só foi expedido em 16 de novembro de 2022, 21 dias após o vencimento.

Não se prorroga prazo já vencido. A prorrogação deve ser determinada enquanto o prazo original ainda está em curso, sob pena de invalidade.

 

Terceira razão: a fundamentação foi inadequada

O art. 23, § 2º, da Lei 8.429/92 exige que a prorrogação seja determinada “mediante ato fundamentado” Essa exigência deve ser lida em conjunto com o art. 50 da Lei 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo Federal):

 

No caso, o despacho de prorrogação limitou-se a afirmar, genericamente, que determinava a prorrogação “por mais 1 (um) ano” em razão do “vencimento do prazo do feito”, mencionando apenas a pendência de resposta a um ofício.

Para o STJ, isso não constitui fundamentação adequada. A motivação deve demonstrar, de forma específica, as razões que tornam imprescindível a continuidade das investigações. A mera referência ao vencimento do prazo é uma tautologia, equivale a dizer “prorrogo porque o prazo venceu”, e não indica, concretamente, porque as diligências pendentes são indispensáveis à formação do convencimento ministerial.

 

O argumento da “complexidade” não autoriza o descumprimento dos prazos legais

O Tribunal de Justiça havia mantido a prorrogação com base no argumento de que a complexidade da investigação justificava a flexibilização dos prazos. O STJ rechaçou expressamente esse raciocínio.

Admitir que a complexidade do caso autoriza o descumprimento dos prazos legais significaria esvaziar completamente a reforma legislativa. Se bastasse invocar a complexidade para justificar prorrogações indefinidas, a limitação temporal introduzida pela Lei 14.230/2021 seria letra morta, pois praticamente toda investigação de improbidade administrativa envolve algum grau de complexidade.

 

Por que o provimento do recurso da empresa foi apenas parcial?

O STJ anulou a prorrogação do inquérito e declarou findo o prazo de investigação. Contudo, não determinou o arquivamento automático do inquérito. Aplicou o art. 23, § 3º, da Lei 8.429/92:

 

Assim, o fato de a prorrogação ter sido anulada não impede que o Ministério Público ajuíze a ação de improbidade. Se houver elementos probatórios suficientes (obtidos até o momento do ato anulado), o MP poderá propor a ação no prazo de 30 dias. Caso contrário, deverá promover o arquivamento.

A nulidade da prorrogação atinge apenas as provas e os atos praticados durante o período inválido. As provas colhidas regularmente, antes do vício, permanecem válidas e podem servir de base para a ação.

 

Voltando ao caso concreto

Assim, o STJ deu parcial provimento ao recurso da empresa para:

a) anular o ato administrativo que prorrogou o inquérito civil;

b) determinar o encerramento imediato do inquérito após o trânsito em julgado; e

c) assegurar ao Ministério Público o prazo de 30 dias para ajuizar a ação de improbidade, se houver elementos suficientes colhidos até o ato anulado, ou promover o arquivamento, em caso negativo.

 

Em suma: